Субфедеральные займы в РФ. Развитие и перспективы рынка

• порядка возникновения обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
• процедуры эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг.

Как установлено п. 2 ст. 817 ГК РФ, государственные (муниципальные) займы являются добровольными. Поэтому в качестве единственного основания возникновения обязательств по ценным бумагам может выступать решение эмитента.

Тем не менее, учитывая публичность  возникающих при этом отношений, законодателем в ст. 111 БК РФ установлены ограничения по возникновению обязательств по государственным и муниципальным ценным бумагам, обеспечивающие соблюдение принципа сбалансированности доходной и расходной части бюджета.

Осуществление государственных  и муниципальных заимствований допускается только в случае утверждения законом субъекта Российской Федерации или решением органа местного самоуправления о бюджете на текущий финансовый год следующих значений:

• предельного размера соответствующего государственного или муниципального долга;
• предельного объема заемных средств, направляемых субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием в течение текущего финансового года на финансирование дефицита бюджета соответствующего уровня или программ развития субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

При этом предельный объем  заемных средств, направляемых субъектом  Российской Федерации и муниципальным  образованием в течение текущего финансового года на указанные цели, не должен превышать:

• для субъекта Российской Федерации - 30% объема собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации на текущий финансовый год без учета финансовой помощи из федерального бюджета и привлеченных в текущем финансовом году заемных средств;
• для муниципального образования - 15% объема доходов местного бюджета на текущий финансовый год без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации, а также без учета привлеченных в текущем финансовом году заемных средств.

Последствием несоблюдения вышеуказанных требований является также недействительность (ничтожность) договора займа.

Например, в постановлении  ФАС Дальневосточного округа от 1 апреля 2003 г. по делу N Ф03-А04/03-1/289 судом при  рассмотрении иска областного государственного унитарного предприятия "АГРО" к Администрации Завитинского района Амурской области, СПК "Иннокентьевка" о взыскании 860387 руб. 41 коп. отмечена правомерность признания недействительным договора поручительства судом первой инстанции при превышении предельного размера дефицита бюджета.

 О признании договора  недействительным в судебном  порядке в данной ситуации  можно говорить, скорее, как об  исключении. Порядок заключения  договора государственного (муниципального) займа, предусматривающий обязательную регистрацию условий эмиссии ценных бумаг Министерством финансов РФ в большинстве случаев исключает возможность злоупотребления со стороны региональных органов власти.

4. Особенности организации  рынка субфедерального рынка  ценных бумаг

Развитие бюджетного федерализма в России, начавшееся в начале 90-х годов, сопровождалось распределением между тремя уровнями власти налоговых поступлений и делегированием регионам и местным органам власти все больших полномочий в области финансирования расходов.

Становление российского  рынка субфедеральных и муниципальных ценных бумаг происходило в условиях слабой законодательной отрегулированности этого сегмента фондового рынка.

Рынок субфедеральных и  муниципальных ценных бумаг в 90-е  гг. по своим масштабам значительно уступал рынку ГКО/ОФЗ. Так, в 1997 г. эмиссия ГКО/ОФЗ составляла 360 млрд. руб., а субфедеральных и муниципальных облигаций – 29 млрд. руб. По надежности и минимальному уровню риска субфедеральные долговые обязательства находились на втором месте – после федеральных ценных бумаг. Ликвидность их, однако, была невелика: сохранялась определенная региональная ограниченность. Инвесторы вынуждены были держать их в своем портфеле до погашения.

Возникновение рынка  субфедеральных ценных бумаг было связано  с тем, что администрация субъектов Федерации, лишившись поддержки из федерального центра, стала оформлять свои долги в виде облигаций нецелевого назначения, т.е. предусмотренных для покрытия дефицита регионального бюджета, а также для финансирования программ жилищного строительства, развития телефонной сети и др. Контроль за выпуском субфедеральных и муниципальных облигаций осуществляли Минфин РФ, местные законодательные и исполнительные власти.

В конце 1997 г. российский рынок субфедеральных облигаций  сильно пострадал от азиатского финансового кризиса: с него “ушло” много иностранных инвесторов. Еще больший удар нанес ему кризис, начавшийся в России в августе 1998 г. Почти все регионы вынуждены были прекратить погашение и выплату процентов по займам. В настоящее время идут переговоры о реструктуризации внутреннего и внешнего долгов субъектов Федерации.

В России в 90-е гг. многие муниципалитеты также стали выпускать  свои облигации. Они характеризовались  заметным разнообразием. Как и в  других странах, они подразделялись на две основные категории: общего покрытия и доходные (целевые) облигации. Первые обеспечивались всем бюджетом (или его отдельными статьями) и имуществом эмитента. Они не носили целевого инвестиционного характера, а предназначались для покрытия бюджетного дефицита и финансирования текущих расходов. Такие бумаги были аналогичны ГКО и размещались подобным же образом. Они пользовались определенным успехом на фондовом рынке, хотя и таили в себе потенциальную угрозу возникновения финансовых пирамид.

Все же по количеству выпущенных облигаций доходные (целевые) займы явно преобладали. Муниципалитеты выпускали их под конкретный инвестиционный проект и погашали доходами от его реализации. Наибольшую группу среди этих займов составляли жилищные займы, а также другие займы, имевшие социальную направленность (предназначенные для развития социальной инфраструктуры).

Муниципальные облигации  эмитировались в форме либо краткосрочных (от 1 до 12 месяцев), либо среднесрочных (от 1 года до 3, максимум 10 лет) обязательств. В России долгосрочные облигации в связи с высоким уровнем инфляции не получили широкого распространения.

Почти во всех случаях  гарантами муниципальных займов являлись сами эмитенты. Исключение составляли жилищные займы, гарантами которых  выступала региональная администрация, а в некоторых случаях – коммерческие банки.

По составу эмитентов  рынок субфедеральных и муниципальных  облигаций РФ (СМО) является своеобразным индикатором центров экономической активности на карте России. Важные черты этой активности — рыночная основа и опора на собственные силы. Он мог бы послужить одним из элементов обеспечения прорыва в экономическом развитии России.

В условиях централизации  доходов отказ регионов и муниципалитетов  от облигационных займов равносилен отказу от идеи ускорения социально-экономического развития. Это определяет острую потребность в притоке заемного капитала с целью создания современной инфраструктуры и улучшения качества жизни населения, которые являются необходимыми условиями повышения инвестиционной привлекательности региона и предпосылки прихода туда частного капитала.

Активность субъектов  РФ на рынке публичных заимствований  в настоящее время пока остается на невысоком уровне. Об этом свидетельствует исследование, проведенные экспертами Центра экономических исследований «РИА-Аналитика» на основании данных Минфина РФ. Согласно результатам исследования, в настоящее время публичные заимствования в качестве источника финансирования дефицита бюджета использует незначительное число регионов, а доля облигаций в структуре долга по стране в целом невысока.

На 1 июня 2011 года доля ценных бумаг в суммарном объеме государственного долга регионов РФ составляет 36%. Это не много, учитывая, что возможности по получению дешевых государственных денег сокращаются, а возможности по получению банковских кредитов ограничены. В первую очередь, ограничение возможности по банковскому кредитованию касается регионов с высокими потребностями в заемных средствах – не каждый банк может прокредитовать регион в объеме 1 млрд руб. и более. В то же время, облигационный заем на такую сумму – обычная практика.

В кризисный и посткризисный  период основным источником финансирования дефицитов бюджетов регионов стали бюджетные кредиты Минфина РФ, выдаваемые на 3 года по очень привлекательной ставке – ¼ от ставки рефинансирования ЦБ. Но уже с 2011 года стоимость заимствований была увеличена до ½ ставки рефинансирования, а с 2012 года Минфин такой инструмент использовать не будет (за исключением чрезвычайных ситуаций).

Эта модель вписывается  в общую стратегию государства. Президент РФ Дмитрий Медведев в  своем бюджетном послании отметил, что в условиях экономического роста и улучшения ситуации на рынке заимствований следует рассмотреть возможность последовательного сокращения поддержки региональных бюджетов за счет бюджетных кредитов и перехода к преимущественному использованию рыночных механизмов.

Это означает, что регионы  будут вынуждены самостоятельно искать источники обеспечения сбалансированности своих бюджетов на открытом рынке и по рыночным ставкам. В связи с этим можно ожидать увеличения активности на рынке субфедеральных и муниципальных облигаций, тем более, что многие регионы уже имеют хорошую публичную кредитную историю и опыт привлечения средств на открытом рынке.

На основе данных Минфина  РФ эксперты Центра экономических исследований «РИА-Аналитика» РИА Новости составили рейтинг регионов по объему задолженности по ценным бумагам на 01.06.2011 года, из которого видно, что в настоящее время 26 субъектов РФ имеют в структуре государственного долга ценные бумаги. Их суммарный номинальный объем составляет 397.9 млрд. руб.

Наибольший долг по ценным бумагам традиционно у Москвы, который превышает суммарный  долг по ценным бумагам всех остальных  регионов и составляет 231.5 млрд руб. Если рассматривать долю облигаций в общем объема госдолга субъекта РФ, то лидером является Республика Коми – доля составляет 76.7%. Москва по этому показателю занимает второе место с долей 74.4%. Так же довольно активно использует облигации как инструмент финансирования дефицита бюджета Тверская область, где на долю долга по ценным бумагам приходится 72.7% государственного долга.

В 2012 году обострится проблема погашения тех бюджетных кредитов, которые были взяты в 2009 году по низкой ставке (объем составил 170 млрд руб.). В купе с потребностью в финансировании дефицитов возникнет проблема рефинансирования долгов, поскольку многие регионы привлекали государственные деньги сроком на 3 года.

Эксперты «РИА-Аналитика» полагают, что основным источником заемных средств для регионов станет рынок облигаций, причем список регионов, эмитирующих ценные бумаги существенно расширится. Значительное число субъектов РФ, не имеющих в настоящее время облигаций в структуре долга, имеют положительный опыт работы на открытом рынке ранее, и при этом обладают высокой надежностью как заемщики. В связи с этим можно ожидать активизации рынка региональных и муниципальных облигаций уже, начиная с конца 2011 года. С одной стороны, это позволит регионам получить заемные средства. С другой стороны, банки, которые являются основными покупателями региональных бумаг, смогут найти применение избыточной ликвидности, которая сформировалась к настоящему времени, за счет заемщиков с низким коэффициентом риска.

По оценке экспертов «РИА-Аналитика», в ближайшие два года доля ценных бумаг в структуре государственного долга субъектов РФ превысит 50%.

В 2010 г. ситуация на российском рынке региональных (субфедеральных и муниципальных) облигаций определялась, с одной стороны, потребностью региональных бюджетов в заемных средствах для рефинансирования накопленной задолженности и финансирования текущих дефицитов бюджетов, с другой – федеральной поддержкой¹⁰, предоставленной регионам РФ. Привлечение бюджетных кредитов в 2009-2010 гг. позволило регионам РФ диверсифицировать долговые портфели и уменьшить зависимость от займов, привлекаемых на фондовом рынке. Кроме того, законодательные ограничения¹¹ сдерживали выход муниципальных образований и субъектов РФ на первичный рынок долговых ценных бумаг. По экспертным оценкам, значительная часть региональных бумаг в 2010 г. по-прежнему удерживалась в портфелях инвесторов и не торговалась на вторичном рынке, что определяло умеренный темп прироста объема вторичных торгов по сравнению с 2009 годом.

По данным Минфина  России, номинальный объем внутреннего  облигационного долга субъектов Российской Федерации на 1.01.11 по сравнению с 1.01.10 увеличился на 7,8%, муниципальных образований субъектов Российской Федерации – на 16,1% (табл. 4.1).

Региональные эмитенты, в первую очередь Москва, в 2010 г. активно доразмещали выпуски своих облигаций, частично размещенные в 2006-2009 гг.

Таблица 4.1

Внутренний рынок субфедеральных и муниципальных облигаций (млрд. руб.)

Несмотря  на потребность регионов РФ в ресурсах, объем средств, привлеченных на рублевом рынке облигаций в рассматриваемый период, был существенно меньше, чем в 2009 году. На биржевом (ФБ ММВБ, СПВБ) и внебиржевом сегментах рынка в 2010 г. было размещено 17 новых выпусков и доразмещено 9 выпусков облигаций суммарным объемом 104,9 млрд. руб. по номиналу (в 2009 г. – 26 новых выпусков суммарным объемом 121,6 млрд. руб.). Основной объем первичных размещений региональных облигаций по-прежнему осуществлялся на ФБ ММВБ – в 2010 г. он составил 100,1 млрд. руб. по номиналу (95% суммарного объема размещения).