Субфедеральные займы в РФ. Развитие и перспективы рынка

Система управления государственным  долгом является по своему экономическому содержанию управлением частью финансовых пассивов государства, т.е. "внешней" по отношению к кассовому исполнению федерального бюджета.

В то же время, управление государственными долговыми обязательствами и рисками, связанными с изменением стоимости этих обязательств, оказывает непосредственное влияние на исполнение бюджета в части государственного долга, а также на кассовое исполнение бюджета.

Выпуск субфедеральных и муниципальных ценных бумаг  контролирует Министерство финансов Российской Федерации. В регионах за их выпуском, обращением и погашением следят законодательные и исполнительные органы власти. Существуют четкие рамки, ограничивающие произвольный выпуск субфедеральных и муниципальных ценных бумаг.

 

2. Понятие, цели, задачи  выпуска ценных бумаг субъектов РФ

В современных условиях все в большей степени территориальные  органы власти призваны обеспечивать комплексное развитие регионов, пропорциональное развитие производственной и непроизводственной сфер на подведомственных территориях. Значительно возрастает координационная функция территориальных органов власти в экономическом и социальном развитии территорий. Указанные выше факторы и определяют необходимость дальнейшего расширения и укрепления финансовой базы территориальных органов власти, решения ряда проблем, которые связаны с совершенствованием методов формирования и использования финансовых ресурсов территорий.

Расходы территориальных, также как и федеральных, органов  власти часто превышают доходы, поэтому наряду с традиционными источниками (налогами, сборами, отчислениями и др.) территориальные органы власти вынуждены привлекать заемные средства.

Заимствования территориальных  органов власти имеют две основные цели:

1) собрать денежные  средства для инвестиционных  проектов, имеющих региональное или местное значение;

2) компенсировать дефициты  соответствующих бюджетов.

С целью преодоления  дефицита бюджета федеральные и  территориальные органы власти стараются повысить доходы и снизить расходы своих бюджетов. Однако эти усилия не приносят ощутимых и, главное, быстрых результатов по сокращению дефицитов бюджетов. Здесь-то и принимается во внимание третья возможность – привлекать заемные средства.

При выборе займа решающее значение для федеральных и территориальных органов власти имеют:

1) его стоимость, т.е.  плата за привлекаемые финансовые  ресурсы;

2) наличие финансовых  ресурсов в необходимых размерах  на соответствующем рынке капиталов и

3) срок, на который  привлекаются заемные средства.

Территориальные органы власти, также как и федеральные органы власти, имеют незначительное количество источников привлечения заемных ресурсов: это бюджетные ссуды (кредиты) вышестоящих бюджетов, кредиты коммерческих банков (банковские кредиты) и выпуск субфедеральных и муниципальных ценных бумаг. Бюджетные (ссуды) кредиты предоставляются из федерального бюджета территориальным органам власти в ограниченном размере и носят краткосрочный характер в связи с тем, что федеральные органы власти сами испытывают недостаток в финансовых ресурсах. Банковские кредиты территориальным органам власти не отличаются от аналогичных кредитов другим предприятиям и организациям, являются довольно дорогим источником привлечения средств и носят краткосрочный характер. Субфедеральные и муниципальные ценные бумаги обычно выпускаются в форме облигаций, реже – векселей. С помощью векселей территориальные органы власти могут привлекать ограниченный размер финансовых ресурсов на короткий срок. С помощью субфедеральных и муниципальных облигационных займов территориальные органы власти привлекают дешевые заемные ресурсы, не обремененные большими процентными выплатами и предоставляемые на максимально длительный срок. Этому способствует широкий круг инвесторов, который обеспечивает возможность заимствования на более предпочтительных условиях по сравнению с привлечением кредитов коммерческих банков.

Таким образом, выпуск субфедеральных и муниципальных облигаций является наиболее приемлемым и экономически целесообразным методом финансирования расходов территориальных органов власти, широко распространенным в мире способом удовлетворения финансовых потребностей административно-территориальных единиц государства.

Муниципальные ценные бумаги - способ привлечения финансовых ресурсов местными органами государственной власти в случае дефицита местного бюджета или на внебюджетные цели путем выпуска долговых ценных бумаг. В то же время муниципальные ценные бумаги в зависимости от эмитента могут подразделяться на субфедеральные ценные бумаги (эмитентом является орган исполнительной власти субъектов РФ) и местные ценные бумаги (эмитентом являются местные органы власти).

Таким образом, под займами  органов власти субъектов РФ мы будем  понимать ценные бумаги, выпускаемые органами исполнительной власти субъектов РФ, имеющие доступ на внешние финансовые рынки.

Эффективность управления любым территориальным образованием определяется прежде всего имеющимися в распоряжении региональных и местных  органов власти материальными ресурсами, и совокупностью правовых норм, регулирующих процесс формирования и использования этих ресурсов.

Трудности управления финансово-хозяйственной  сферой побуждают региональные власти и местные органы самоуправления самостоятельно изыскивать дополнительные источники финансирования. Одним из таких способов является выпуск облигационных займов, возможность которого закреплена в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25.09.1997 г. №126-ФЗ, а также в Бюджетном Кодексе РФ. Эффективность заимствований обеспечивается контролем со стороны администрации, правильным выбором размеров, сроков и объектов инвестирования, согласованностью действий всех участников процессов эмиссии и управления займом. В самом общем виде выпуск и размещение облигационных займов позволяет решить следующие задачи на уровне субъектов федерации и местных органов власти:

1) политические:

- ослабление зависимости  региона от дотаций федерального  бюджета;

- повышение авторитета  местной администрации, а, следовательно,  и социальной стабильности в регионе в случае успешного проведения займа;

2) бюджетные:

- покрытие дефицита  бюджета субъекта федерации или  местного образования;

- смягчение последствий  неравномерного поступления платежей  в бюджет;

- частичное решение  проблемы взаиморасчетов;

- привлечение дополнительных  финансовых ресурсов без увеличения налогового бремени на предприятия и население местной территории;

- диверсификация источников  и удлинение сроков заимствования;

3) инвестиционные:

- финансирование инвестиционных  проектов;

- финансирование объектов  социальной инфраструктуры;

- активизация местного  фондового рынка и стимулирование  его интеграции в страновой и международный финансовые рынки;

4) социальные:

- финансирование социальных  программ;

- создание новых рабочих  мест;

- создание эффективного  инструмента для защиты денежных средств населения от обесценения.

По типу муниципальные  ценные бумаги не отличаются от федеральных  займов: все они делятся на кратко-, средне- и долгосрочные и продаются  на аукционах на основе конкурентных торгов. По видам обеспечения они  подразделяются на:

• облигации под общее  обязательство. По сути это необеспеченные облигации: никакого залога нет. Косвенным обеспечением следует считать налоговые доходы эмитентов. Обычно подобные бумаги выпускаются для финансирования проектов, не приносящих дохода;

• облигации под доход  от проекта (например, промышленного  предприятия);

• облигации под специальный  налог (строительство дорог, например, покрывается налогами на бензин).

 

3. Законодательное  регулирование рынка субфедеральных  ценных бумаг

Согласно ст. 1 БК РФ муниципальный заем (заимствование) - передача в собственность муниципального образования денежных средств, которые муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента на сумму займа.

Важным фактором укрепления финансовой базы местных бюджетов является развитие рынка муниципальных заимствований, который включает рынок банковских кредитов и рынок ценных бумаг.

Муниципальные заимствования  регулируются следующими нормативными актами: ГК РФ (гл. 42), Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг", Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

Так, ст. 16 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что муниципальные облигации выпускаются исключительно в целях реализации программ и проектов развития муниципального образования, утвержденных в порядке, установленном уставом муниципального образования. Предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления не должна превышать 15% объема расходной части местного бюджета. Краткосрочные заимствования в любой форме не могут производиться до утверждения местного бюджета на текущий год. Следует отметить, что нормы данного закона будут действовать лишь до 1 января 2009 г.

Успешное развитие системы  муниципальных обязательств зависит  от привлекательности муниципальных  обязательств для инвесторов. Такая  привлекательность во многом обеспечивается прозрачностью схем расходов, а также четким определением круга источников выплаты доходов по таким обязательствам.

Представляется, что нарушение  требований законодательства Российской Федерации к порядку заключения договора государственного (муниципального) займа влечет его недействительность (ничтожность) с момента заключения в соответствии с общими правилами ст. 167, 168 ГК РФ.

Данную позицию подтверждает и судебная практика. Договоры займа, заключенные с государственными и муниципальными образованиями в простой письменной форме, признаются судами недействительными.

В качестве примера можно  привести постановление ФАС Центрального округа от 22 мая 2006 г. по делу N А14-8345-2005-324/17. Судом рассматривалось заявление прокурора Воронежской области о признании недействительным договора займа от 1 октября 2004 г. N 32, заключенного между администрацией Новохоперского района Воронежской области и индивидуальным предпринимателем Кузьменко Светланой Петровной, ввиду его ничтожности и о применении последствий ничтожной сделки.

Как установлено материалами  дела, в соответствии с постановлением Новохоперского районного Совета народных депутатов от 7 сентября 2004 г. N 6/24 администрации Новохоперского муниципального района Воронежской области разрешено произвести заимствование на сумму 3000000 руб. у организаций, предприятий всех форм собственности и индивидуальных предпринимателей.

На основании данного  постановления 1 октября 2004 г. между  администрацией и ИП Кузьменко С.П. заключен договор займа N 32 на сумму 3000000 руб. сроком возврата до 6 ноября 2004 г. В соответствии с его условиями ИП Кузьменко С.П. перечислила администрации денежные средства в размере 3000000 руб., которые были зачислены на лицевой счет Управления финансово-экономического развития администрации Новохоперского района.

Разрешая спор, суды первой, апелляционной и кассационной инстанций  пришли к выводу о том, что договор  займа от 1 октября 2004 г. N 32 является гражданско-правовой сделкой, заключен с нарушением ст. 817 ГК РФ, которой предусмотрено заключение договора государственного займа путем приобретения заимодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг, удостоверяющих право заимодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение.

В связи с отсутствием  доказательств заимствования денежных средств путем выпуска соответствующих ценных бумаг и в соответствии со ст. 167, 168 ГК РФ договор займа от 1 октября 2004 г. N 32 признан недействительным и применены последствия недействительности сделки.

В соответствии с ч. 3 ст. 2 Закона о рынке ценных бумаг  облигация - эмиссионная ценная бумага, закрепляющая право ее владельца на получение от эмитента облигации в предусмотренный в ней срок ее номинальной стоимости или иного имущественного эквивалента, а также право на получение фиксированного в ней процента от номинальной стоимости облигации либо иные имущественные права.

Регулирование порядка  эмиссии государственных (муниципальных) ценных бумаг осуществляется как Гражданским кодексом РФ, Бюджетным кодексом РФ, Законом о рынке ценных бумаг, так и специальным законом - Законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг.

Регулирование механизма  заключения договора государственного (муниципального) займа Законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг осуществляется посредством установления: