Единая система преференций Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации. Механизм практической реализации

Для целей предоставления тарифных преференций должно соблюдаться правило непосредственной закупки. Товар рассматривается как непосредственно закупленный, если импортер приобрел его у лица, зарегистрированного в установленном порядке в качестве субъекта предпринимательской деятельности в развивающейся стране, на которую распространяется тарифный преференциальный режим.

На практике нередки случаи, когда по контракту определены продавец и отправитель, но фактически согласно товаросопроводительным документам и таможенной декларации отправителем товара выступает организация, не указанная во внешнеторговом договоре. Документы, подтверждающие передачу товара (прав на товар) от организации, заключившей договор, фактическому отправителю, отсутствуют.
В таможнях Калининградского региона распространена практика предоставления тарифных преференций в отношении товаров, происходящих из развивающихся стран, в случаях, когда в графе "Отправитель" таможенной декларации указывается европейская фирма-перевозчик.[8]

Подчас в пакетах документов, прилагаемых к декларациям, содержатся контракты, не отвечающие Рекомендациям по минимальным требованиям к обязательным реквизитам и форме внешнеторговых контрактов, и в которых отсутствуют адреса покупателя и продавца (юридические и полные почтовые адреса продавца и покупателя, контактный телефон, факс, телекс организации (предприятия) продавца и покупателя); подписи сторон (подписи лиц, уполномоченных организациями продавца и покупателя заключить контракт, заверенные печатью, с указанием их Ф.И.О. и должностей).

Небрежность декларантов и таможенных брокеров доходит до того, что в 44-й графе таможенной декларации дается ссылка на номер коносамента, который не совпадает ни с номером коносамента, указанного в описи к декларации, ни с номером коносамента, на основании которого осуществлялась перевозка. Тем не менее должностное лицо таможни полагает возможным предоставить в отношении товара тарифные преференции.
Условие предоставления тарифных преференций, которое наиболее сложно подтвердить, - соблюдение условий прямой поставки.

Прямой поставкой считается поставка товаров, транспортируемых из развивающейся страны, на которую распространяется тарифный преференциальный режим, в страну, предоставившую тарифные преференции, без провоза через территорию другого государства.
Правилу прямой поставки отвечают также товары, транспортируемые через территорию одной или нескольких стран вследствие географических, транспортных, технических или экономических причин, при условии, что товары в странах транзита, в том числе при их временном складировании на территории этих стран, находятся под таможенным контролем.
Следует иметь в виду, что декларант для получения льгот по уплате таможенных платежей обязан представить в таможенный орган документы, подтверждающие заявленные условия.

Перечень документов и сведений, необходимых для таможенного декларирования товаров в соответствии с выбранной процедурой, устанавливает, что при декларировании товара в таможенный орган должны представляться документы, подтверждающие право на получение тарифных преференций или льготного налогообложения.

Основные проблемы, возникающие при решении вопроса о правомерности предоставления тарифных преференций в связи с соблюдением условий прямой поставки, следующие.
Нередко имеет место несоответствие номеров пломб отправителя на прибывших контейнерах с номерами пломб, указанными в коносаменте. В ряде случаев такое несоответствие свидетельствует о небрежности, допускаемой отправителями, перевозчиками при составлении товаротранспортных накладных (перепутаны цифры 48-84 и т.п.) или досмотровыми инспекторами при составлении актов таможенного досмотра (неверно указываются номера имеющихся пломб). В ряде случаев в акте таможенного досмотра содержится фраза "пломба не нарушена", номер же ее не указывается. Все перечисленные моменты не позволяют подтвердить правомерность предоставления тарифной преференции.

В ряде случаев причина несоответствия номеров пломб отправителя с номерами пломб, обнаруженных при таможенном оформлении, связана с проведением контроля государственными органами страны отправления (например, фитосанитарного, ветеринарного и пр.). Однако информация о причинах и лицах, нарушивших пломбы, в пакете документов отсутствует.
Нарушение пломб отправителя может происходить в пункте пропуска на границе Российской Федерации при проведении контроля государственными органами. В данном случае следует иметь в виду, что досмотр товаров и транспортных средств, находящихся под таможенным контролем, иными государственными органами, осуществляющими санитарно-карантинный, карантинный фитосанитарный, ветеринарный и другие виды государственного контроля, должен проводиться одновременно с таможенным досмотром, если таможенным органом принято решение о его проведении.
              В иных случаях контроль за совершением государственными контрольными органами операций с находящимися под таможенным контролем товарами и транспортными средствами может проводиться таможенным органом с применением таможенного наблюдения как формы таможенного контроля.

Факт применения таможенного наблюдения и его результаты уполномоченное должностное лицо отражает в рапорте, составленном в произвольной форме на имя лица, принявшего решение о его проведении. В данном случае объяснение причин нарушения пломб отправителя может содержаться в документах пограничного таможенного органа. Однако на практике объяснения причин несоответствия пломб в пакетах документов отсутствуют.

Еще более усложняется проблема доказательства правила "прямой поставки" товара при его транзите через территории третьих стран и(или) перегрузке на другое транспортное средство. В данном случае также требуется подтверждение нахождения товаров под таможенным контролем (таможенным обеспечением) и соответствия пломб, указанных в коносаментах, пломбам, обнаруженным при осмотрах прибывших контейнеров.
Согласно письму ФТС России от 16.04.2003 N 07-48/16220 "О прямой поставке товара" для подтверждения выполнения правила прямой поставки в случаях, когда в товаросопроводительных документах отметки таможенных органов стран транзита не проставляются, необходимо обращать внимание на:
- документы, подтверждающие весь маршрут следования товара при его перегрузке в разных пунктах;

- продолжительность нахождения товара в местах перегрузки;
- средства таможенного обеспечения товара страны отправления, которые не должны быть нарушены в период всего пути следования товара. В случае если такое нарушение произошло, необходимо наличие соответствующего объяснения.
              В пакетах документов в лучшем случае содержатся пояснения перевозчика (агента линии) о транзите товара через территорию третьего государства. Ни в одном из проверенных в рамках ведомственного контроля пакетов документов не содержатся документы, обосновывающие транспортировку товаров через территорию одной или нескольких стран вследствие географических, транспортных, технических или экономических причин. Однако необходимость подтверждать причины транспортировки товаров через территории транзитных государств очевидна, поскольку перечень причин такой транспортировки, является закрытым. Кроме того, следует иметь в виду, что в практической деятельности встречаются случаи длительного хранения (срок хранения может достигать 9 месяцев) товаров на складах, расположенных на территориях иностранных государств. В связи с этим возникает вопрос о целесообразности (причинах) транспортировки товаров таким маршрутом.

3.2. Совершенствование механизма предоставления тарифных преференций

Современная торговая политика характеризуется возросшим распространением льготных торговых режимов. Они являются начальной стадией создания интеграционных группировок, служат решению как экономических, так и политических задач. Последний фактор часто побуждает государства идти на создание зон свободной торговли и таможенных союзов даже в тех случаях, когда их экономические преимущества далеко не предопределены. Более того, геополитические соображения приводят к созданию преференциальных режимов, которые если и смогут принести экономический эффект для их инициаторов, то лишь в отдаленной перспективе.[9]

Нормы ГАТТ/ВТО, регулирующие применение преференциальных отношений между развитыми странами, носят достаточно жесткий характер. Они позволяют исключать из льготного режима "чувствительные" секторы экономики лишь в течение периода поэтапного создания зоны свободной торговли или таможенного союза, который, как правило, не должен превышать 10 лет. Что касается преференций в пользу развивающихся стран, то здесь правовые возможности для регулирования объема льгот весьма широки, поскольку ГАТТ выводит данный режим за пределы действия общего обязательства о наибольшем благоприятствовании и не дискриминации.

Применение льготного режима к ввозу товара на рынок создает экспортерам серьезные преимущества по сравнению с конкурентами и позволяет не только избежать уплаты таможенных пошлин или существенно (в 2-3 раза) снизить их уровень, но и в ряде случаев даже выводит такой импорт из-под действия антидемпинговых пошлин и количественных ограничений.

В этих условиях повышенное значение приобретает создание административных механизмов, обеспечивающих нормальное функционирование преференциальных режимов, и, в частности, сведение к минимуму случаев их нарушения. ЕС не только сам является таможенным союзом, но и как уже было отмечено, предоставляет преференции (в договорной или односторонней форме) подавляющему большинству государств и территорий (за исключением неевропейских членов ОЭСР), в результате чего до половины импорта ЕС является преференциальным. Однако, несмотря на предпринятые КЕС усилия по линии двусторонних соглашений (стандартизация преференциальных правил происхождения) и модификацию схемы Общей системы преференций (ОСП), масштабы нарушений при использовании льготных режимов растут, что приводит к недоборам доходов в бюджете ЕС и нарушениям конкуренции.

Наиболее типичными нарушениями такого рода в практике ЕС являются: предоставление недействительных или фальсифицированных документов, заведомо неверная таможенная классификация товара, декларирование ложной таможенной стоимости, нарушение правил определения происхождения товара. По степени серьезности выделяются нарушения последнего типа, которые, как правило, с наибольшим трудом поддаются выявлению. Они, в свою очередь, бывают двух основных видов:

1.      предоставление подлинных сертификатов происхождения, но для товаров, в действительности не происходящих из страны-бенефициара;

2.      предоставление подлинных сертификатов, но для товаров, которые лишь частично произведены в стране-бенефициаре и не содержат необходимой для льготы доли местной добавленной стоимости.

По наиболее серьезным нарушениям расследования проводятся непосредственно Комиссией ЕС (в сотрудничестве с государствами-членами). Весьма невысокими являются и показатели взыскания недоплаченных пошлин. Еще ниже эффективность действий государств-членов ЕС, которые, по оценкам КЕС, возвращают в бюджет лишь около 10% противозаконно недоплаченных пошлин. Приведенные показатели косвенно свидетельствуют о степени серьезности проблемы. По признанию самой КЕС, действующие методы контроля позволяют выявить лишь незначительную часть нарушений, а реальный ущерб многократно превышает приведенные показатели. Данные свидетельствуют о том, что даже при отлаженной системе таможенного контроля, ЕС пока не удалось взять под контроль использование существующих таможенных льгот.

Решение проблемы зависит, прежде всего от налаживания прямого диалога с импортерами, которые, как правило, имеют достаточную информацию как об истинной таможенной классификации и стоимости товара, так и о его происхождении. Другая задача - таможенное сотрудничество с правительствами стран-бенефициаров, призванное содействовать разработке ими необходимых нормативных актов и соблюдению должного контроля за действиями своих административных органов, уполномоченных устанавливать таможенную стоимость и происхождение товаров. В этих целях Комиссия ЕС предполагает шире практиковать учебные мероприятия и в полной мере использовать возможности консультаций в рамках действующих соглашений и, при необходимости, применять санкции.

Простое исключение каких-либо стран из списка пользователей оказало бы неблагоприятное воздействие на весь комплекс политических и торгово-экономических отношений с ними. Такой шаг оказал бы неблагоприятное воздействие и на переговоры о вступлении России в ВТО. Ограничение круга стран-бенефициаров пошло бы, кроме того, вразрез с современной международной практикой предоставления тарифных преференций.

Фискальные цели в рамках реформирования таможенного союза преференций можно было бы достичь без особого ущерба для всего комплекса отношений с соответствующими странами в случае исключения из таможенной схемы ряда наиболее «чувствительных» товарных групп. Это соответствовало бы и интересам защиты отечественных производителей.

Внесение существенных изменений в схему тарифных преференций политически и экономически допустимо лишь на основе разработки новой, с учетом международных обязательств и мирового опыта, схемы тарифных преференций, сохранив при этом достаточно широкий страновой охват, но существенно уточнив товарную номенклатуру, размеры и механизм предоставления льгот и отказа от них. Такой подход способствовал бы дальнейшему совершенствованию национальной схемы тарифных преференций в целях превращения ее в действительно эффективный механизм регулирования торговых отношений с развивающимися странами, который соответствовал бы принципам Общей системы тарифных преференций и учитывал опыт других государств в этой области. В частности, можно было бы подумать о градации тарифных ставок того или иного товара.

Наряду с составлением списка товаров, подпадающих под условия предоставления преференций, необходимо проработать вопрос о порядке определения уровня конкурентоспособности конкретной продукции развивающихся стран-пользователей национальной схемы преференций на предмет возможного вывода ее из-под действия указанной схемы. Это может быть, например, установление потолков в виде фиксации доли импорта какого-либо товара страны-пользователя системой преференций в общем импорте аналогичной продукции. Наличие списка товаров, включенных в систему преференций, требует разработки порядка внесения изменений в этот список, так как нельзя исключить возможность обращения той или иной страны с подобной просьбой. Необходимо предусмотреть и критерии включения того или иного товара в систему преференций. Следует также иметь в виду, что внесение изменений в схему тарифных преференций таможенного союза, утверждение списка товаров, на которые они распространяются, должны быть согласованы в рамках таможенного союза с Киргизией и Таджикистаном. Опыт ЕС свидетельствует, что одной из центральных проблем функционирования преференциальных режимов, даже в условиях существования отлаженной и технически хорошо оснащенной системы таможенного контроля, являются нарушения правил использования льгот, прежде всего путем декларирования ложного происхождения товара.               Ежегодный ущерб для российского бюджета от подобных нарушений может составить сотни миллионов долларов. Эффективность борьбы с этими нарушениями определяется, прежде всего, тем, насколько отлажен механизм функционирования каждого из действующих преференциальных торговых режимов. При этом, чем прозрачнее граница между участниками интеграционной группировки, тем выше ответственность национальных таможенных органов.