Принципы организации и деятельности прокуратуры

Единый арсенал полномочий, которыми наделяется каждый прокурорский работник в зависимости от своего статуса, обеспечивает единообразие прокурорской практики. Каждый прокурорский работник является представителем единой системы органов прокуратуры. Вся деятельность органов прокуратуры строится на единой законодательной базе. Принцип единства проявляется и в том, что дело из производства одного прокурорского работника в любой момент может быть передано по решению соответствующего прокурора другому прокурорскому работнику, один прокурорский работник может быть заменен другим прокурорским работником.[16]

В Законе о прокуратуре Российской Федерации принцип единства прокурорского надзора объединен с принципом централизма. Прокуратура Российской Федерации является централизованной системой органов. Все органы прокуратуры вне зависимости от их правового статуса подчинены единому центру - Генеральной прокуратуре и Генеральному прокурору.

Деятельность прокурорских работников строится на основе подчинения всех нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору. Все прокуроры - руководители прокуратур назначаются Генеральным прокурором.

Централизация органов прокуратуры вызвана необходимостью обеспечения единой законности на территории всей страны. Благодаря принципу централизации обеспечивается единство прокурорской практики. Исходя из положений данного принципа каждый вышестоящий прокурор несет ответственность за деятельность нижестоящих и, в случае необходимости, может взять выполнение полномочий последних на себя, а также поручить им выполнение своих, насколько это не запрещает закон.

Наряду с установленной системой подчинения внутри прокурорской системы, то есть подчинения всех нижестоящих по статусу прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору, в науке и литературе выделяют и рассматривают так называемую внешнюю разновидность подчинения (подчинения прокурорской системы высшим органам государственной власти Российской Федерации - Президенту и Федеральному Собранию). Проявлением внешнего подчинения, по мысли представителей данного подхода, является то, что высшие органы государственной власти назначают и освобождают от должности Генерального прокурора и его заместителей, на Генеральном прокуроре лежит обязанность ежегодно представлять данным органам государственной власти доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению.[17]

Некоторые авторы принцип централизации объединяют с принципом единства в один принцип - принцип единства и централизации, что обусловлено их содержательной близостью. Они во многом взаимодополняют и взаимообусловливают друг друга. Однако суть принципов единства и централизации отлична. Оба принципа имеют огромное значение при построении прокурорской системы и организации ее деятельности. Указанные принципы следует рассматривать в качестве самостоятельных.

2.4. Принцип единоначалия

Данный принцип тесно соприкасается с принципами единства и централизации. В литературе вопрос о выделении и признании этого принципа в качестве самостоятельного на протяжении долгих лет решался и решается неоднозначно. Он то признается, то отвергается. В ст. 4 Закона о прокуратуре, посвященной принципам организации и деятельности прокуратуры, он прямо не предусмотрен. Однако анализ законодательства о прокуратуре позволяет прийти к выводу, что данное начало все же присутствует в организации прокурорской деятельности. Так, например, из содержания ст. ст. 14 и 17 Закона о прокуратуре следует, что Генеральный прокурор возглавляет Генеральную прокуратуру и имеет статус руководителя всей прокурорской системы. Он издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности российской прокуратуры.[18]

Принцип единоначалия связан со способом, которым управляется прокуратура. Единоначалие позволяет более оперативно принимать решения, исключить разнотолки, поскольку руководитель соответствующего органа прокуратуры принимает решения от своего имени и несет за них персональную ответственность. Однако в таком случае на прокурора, имеющего статус руководителя прокуратуры, ложится огромная нагрузка, физически подчас непосильная. Это большие объемы работ, спорность решаемых вопросов, требующая консультации прокурора с иными лицами (прокурорскими работниками), необходимость принятия и совершенствования руководящих документов (приказов, инструкций, распоряжений и т.д.). В этих целях в органах прокуратуры создаются и действуют коллегии, имеющие статус совещательных органов. На основании их решений соответствующие прокуроры (в статусе руководителей прокуратур) издают приказы, обязательные для всех подчиненных работников, что является проявлением принципа единоначалия.

2.5. Принцип гласности

Органы прокуратуры в той мере, насколько это не противоречит требованиям российского законодательства, действуют гласно. Они призваны постоянно информировать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности (п. 2 ст. 4 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации"). В этих целях в Генеральной прокуратуре РФ создано самостоятельное по своему статусу структурное подразделение - Центр информации и общественных связей. В его задачи входит информирование через средства печати, радио, телевидение и иные средства массовой информации граждан о состоянии законности в стране и мерах, принимаемых правоохранительными органами, в том числе прокуратурой, по борьбе с преступностью. Аналогичные структурные подразделения действуют в прокуратурах субъектов Федерации.[19]

Проявлением принципа гласности является ежегодное представление Генеральным прокурором РФ палатам Федерального Собрания и Президенту Российской Федерации доклада о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению, оповещение в печати назначений на должность прокуроров в статусе руководителей прокуратур.

Формой проявления гласности в деятельности органов прокуратуры, на наш взгляд, возможно рассматривать обязанность поднадзорных прокуратуре органов предоставлять по требованию прокурорского работника, производящего прокурорскую проверку, необходимые документы, материалы, статистические и иные сведения. В данном случае указанные источники информации носят гласный характер для прокурорского работника. Гласность проявляется и в том, что население через средства массовой информации имеет возможность активно влиять на деятельность прокуратуры, предавая те или иные неизвестные факты, связанные с деятельностью прокуратуры, общественной огласке.[20]

Однако проявление принципа гласности не безгранично. Законодательством установлены некоторые ограничения. Например, ч. 1 ст. 23 Конституции РФ установлено, что каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну. Федеральным законом "О государственной тайне" закреплен перечень сведений, относимых к государственной тайне. Таким образом, законодательство определяет пределы проявления принципа гласности в деятельности прокуратуры, и прокурорский работник не вправе выходить за их рамки и, например, придавать широкой огласке сведения государственной тайны. Более того, для работы со сведениями, составляющими государственную тайну, прокурорский работник должен получить специальный допуск.[21]

Помимо обозначенных выше принципов в науке и литературе встречается выделение принципов: демократизма; информирования прокурорами органов государственной власти и управления, а также населения о состоянии законности; равенства всех лиц перед законом; универсальности прокурорского надзора; принятия прокурором мер по выявлению и устранению нарушений закона, от кого бы они ни исходили. На наш взгляд, выделение этих принципов неоправданно.

На демократических началах строится все наше государство, с их учетом определяется статус государственных органов, которые целиком подчинены демократическим ценностям и служат их достижению. Специально выделять принцип демократизма в деятельности органов прокуратуры нет необходимости. Информирование прокурорами органов государственной власти и управления, а также населения о состоянии законности охватывается и подчинено принципу гласности. Нет необходимости выделять в качестве принципа прокурорской деятельности принцип равенства всех органов и лиц перед законом. Данное положение содержится в законодательстве, в том числе в Конституции РФ. Следовательно, его следует рассматривать в качестве составляющей принципа законности.[22]

Вместе с тем теоретически возможно предложить выделение принципа равенства всех перед законом и прокуратурой. Такое положение будет непосредственно привязано к прокурорской деятельности и может рассматриваться как одно из начал ее осуществления. Однако для этого требуются законодательные изменения и в первую очередь прямое закрепление в законе указанного принципа. Прокурор при осуществлении своих полномочий не может и не должен исходить из предпочтения одних субъектов другим. Их права и законные интересы должны отстаиваться равным образом. Любой, будь то орган государственной власти, должностное лицо, гражданин, общественное объединение, вне зависимости от их статуса в государстве и обществе должен понести установленную законом ответственность за свои неправомерные действия. Их статус не должен сковывать действия прокурора при выявлении, предупреждении, расследовании правонарушений и принятии мер по устранению причин, способствующих их совершению. По этой же причине возможно выделение и провозглашение принципа непременного реагирования на любые нарушения закона, от кого бы они ни исходили, что также требует законодательных изменений.

3. Внутриорганизационные принципы деятельности органов прокуратуры

3.1. Зональный принцип

В деятельности органов прокуратуры используются в качестве организационных, определяющих начал зональный и предметный принципы. Распределение обязанностей в структурных подразделениях органов прокуратуры различных уровней обычно осуществляется в соответствии с этими принципами.

Зональный принцип означает такую организацию работы, когда весь объем работы, возложенный на структурные подразделения, распределяется между оперативными работниками по территориальным зонам.

В прокуратурах субъектов Федерации в состав зоны в зависимости от объема работы включаются прокуратуры одного или нескольких районов и городов. Прокурор отдела (управления), за которым закреплена соответствующая зона, в пределах компетенции прокурора области и применительно к определенной отрасли надзора контролирует исполнение законов, приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации, изучает в этих целях состояние законности в реги­оне и организацию работы органов прокуратуры. Для этого он систематически знакомится со статистикой, планами работы, докладами, обобщениями, обзорами и т.д. На основе анализа он вносит предложения о направлении городским и районным прокурорам указаний об устранении недостатков и о совершенствовании работы, участвует в проведении проверок работы прокуратур, входящих в зону, и оказывает практическую помощь, изучает положительный опыт и предлагает его для распространения, контролирует выполнение данных им указаний; принимает участие в работе по повышению квалификации прокуроров и следователей районных (городских) прокуратур, дает им индивидуальные задания; поддерживает постоянные контакты с зональными прокурорами других подразделений данной прокуратуры.[23]

Для того, чтобы быть постоянно в курсе дел «своей» зоны, прокурор по каждой горрайпрокуратуре регулярно ведет соответствующее производство, в котором сосредоточиваются документы, полученные от нижестоящих прокуроров, и копии адресованных им документов. Здесь должно соблюдаться общее правило: все документы, касающиеся данной горрайпрокуратуры по профилю работы структурного подразделения, сосредоточиваются в одном наряде. Если какое-то обобщение проводилось не зональным прокурором, то после написания обзора все материалы, присланные горрайпрокурорами, распределяются по соответствующим нарядам.

В настоящее время все большее распространение получает ведение дублирующего делопроизводства на магнитных носителях. Обработка информации при этом осуществляется с помощью электронно-вычислительных машин.

Зональные прокуроры ведут и так называемые рабочие производства (наряды), в которых сосредоточиваются находящиеся на исполнении документы, а также отмечаются ошибки, допущенные каждым прокурором и следователем его зоны, сосредоточиваются данные о положительном опыте работы. Такая постоянно накапливаемая информация позволяет выяснить типичные недостатки и их причины, обобщить передовую практику. А это в свою очередь дает возможность разработать обоснованные мероприятия по оказанию конкретной помощи каждому нижестоящему прокурору, по устранению недостатков, распространить положительный опыт, учить на нем всех прокуроров и следователей.

Зональный принцип организации работы распространяется также и на непосредственное осуществление прокурорского надзора: на разрешение жалоб, заявлений и обращений граж­дан и организаций, на участие в кассационной инстанции по делам, рассмотренным судами соответствующих районов и т.д. Поэтому зональный прокурор располагает обширной и всегда свежей информацией о состоянии законности в регионе, организации работы в горрайпрокуратурах своей зоны. Это позволяет осуществлять квалифицированное руководство нижестоящими органами.

3.2. Предметный принцип

Наряду с зональным в органах прокуратуры применяется и предметный принцип. Термин «предметный принцип» происходит по существу от понятия предмета прокурорского надзора и означает такую организацию работы, когда критерием распределения обязанностей между прокурорами являются сферы правового регулирования, т.е. определенные группы законов и иных нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура. Для подразделений и должностных лиц, не осуществляющих надзор за точным и единообразным исполнением законов, в качестве предмета ведения выступают основные участки их деятельности.