Принципы организации и деятельности прокуратуры

- от 12.04.2001 N 23 "Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах";

- от 30.03.2001 N 17 "О полномочиях прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов на особо режимных объектах и в закрытых административно-территориальных образованиях";

- от 21.10.1996 N 57 "Об организационных основах деятельности прокуратур городов с районным делением";

- от 03.12.2002 N 70 "О порядке представления специальных донесений о чрезвычайных происшествиях и преступлениях, а также иной обязательной информации в органах прокуратуры Российской Федерации";

- от 03.01.1996 N 1 "Об образовании при Генеральной прокуратуре Российской Федерации Научно-консультативного совета";

- от 02.09.2002 "Об отделах Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах".

Организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом о прокуратуре  и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации.[8]

На прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами.

1.3. Система принципов организации и деятельности прокуратуры

Организация и деятельность каждого государственного органа строится на определенных основах (принципах), предопределяющих особенности его статуса и индивидуализирующих среди прочих государственных органов. Принципы организации и деятельности прокуратуры возможно определить как основополагающие и руководящие начала построения прокурорской системы и организации ее деятельности. Они выражают сущность и назначение прокурорской системы. На их основе строится вся деятельность российской прокуратуры, определяется ее компетенция, формулируются полномочия прокурорских работников, развивается законодательство о прокуратуре. Принципы организации и деятельности прокуратуры предопределяют правовой статус как всей прокурорской системы, так и отдельных прокурорских работников. Это обусловливает актуальность вопроса о принципах организации и деятельности прокуратуры, тем более что в настоящее время высказывается множество предложений о реформировании российской прокуратуры с изъятием у нее ряда функций, в том числе функции надзора за исполнением законов (общего надзора), с преобразованием самой структуры прокурорской системы. Претерпевает изменения в последние годы статус прокурорских работников. Выдвигается концепция прокурорского права как самостоятельной отрасли российского права.[9]

Среди основных современных принципов организации и деятельности прокуратуры возможно обозначить принципы законности, гласности, независимости, единоначалия, централизации и единства. В науке и литературе все эти принципы обычно подразделяют на три группы: общие, специфические и отраслевые. К общим принципам относятся те, которые распространяются на все органы государственной власти, включая прокуратуру (например, принцип законности). Специфические принципы - принципы, которые характеризуют именно прокуратуру и накладывают на нее свой, присущий исключительно ей отпечаток, выделяют ее во всем государственном механизме. Это принципы централизации, единоначалия, независимости и др. Они определены в Законе о прокуратуре. Отраслевые принципы касаются деятельности прокуратуры в различных отраслях общественных отношений и сферах государственной деятельности. Так, например, при поддержании государственного обвинения в суде прокурор подчинен принципам уголовного судопроизводства (например, принципу презумпции невиновности) и должен строить свою деятельность в соответствии с ними. Этими принципами прокурор руководствуется постольку, поскольку оказывается участником соответствующих правоотношений.

Таким образом, принципы, определяющие деятельность различных органов власти и управления, влияют и на осуществление прокурорского надзора за исполнением ими законов.

2. Основные принципы организации и деятельности органов  прокуратуры

2.1. Принцип законности

Строгое соблюдение законности в правовом государстве — главнейший принцип, активно влияющий на все сферы регулируемых правом общественных отношений, оказывающий организующее воздействие на ход экономических и иных реформ. В высокоорганизованном государстве закон правит всем, его строгое и точное исполнение — непременное условие прогрессивного развития общества. Принцип законности есть категорическое требование строгого и точного исполнения, соблюдения правовых предписаний, предъявляемое ко всем без исключения государственным органам, общественным организациям, политическим объединениям, движениям, учреждениям, предприятиям, должностным лицам, гражданам.

Данный принцип отражен в ч. 2 ст. 15 Конституции РФ и является общеправовым.[10] Все органы государственной власти, включая прокуратуру, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать законы.

Применительно к прокурорскому надзору данный принцип является основополагающим. Прокуратура — правовое учреждение, и потому ее деятельность по осуществлению надзора должна быть принизана духом законности, действия прокуроров должны соответствовать смыслу и целям правовых предписаний. Прокурорский надзор не может осуществляться формально, все его содержание призвано выражать суть законности.

В силу специфики статуса российской прокуратуры как органа надзора за соблюдением законов в ее деятельности указанный принцип имеет две стороны проявления. С одной стороны, прокуратура, как и все иные органы государственной власти, обязана соблюдать законы. Все действия прокурорских работников должны строго согласовываться с законом. Правовой статус прокуратуры определяется и регулируется именно законом. С другой стороны, прокуратура призвана осуществлять надзор за соблюдением законов иными субъектами российского права. Действия поднадзорных субъектов должны оцениваться исключительно с позиции их соответствия закону. Никакие другие критерии, как то: целесообразность, справедливость, правильность, не могут быть положены в основу прокурорско-надзорного реагирования и использоваться сами по себе. Только в связи с нарушением закона прокурорский работник вправе использовать меры прокурорского реагирования.[11]

Между тем на практике прокурорские работники при осуществлении надзорной деятельности выявляют порой законы, противоречащие друг другу, несовершенные правовые акты, законодательные пробелы. В связи с этим большое значение имеет их право вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов (ст. 9 Закона о прокуратуре). Однако такие обращения прокуратуры зачастую остаются без внимания, поскольку их рассмотрение не носит для указанных органов обязательный характер. В этой части проявление принципа законности в деятельности органов прокуратуры ограничено. Правом законодательной инициативы, как это ни странно, один из ключевых органов государственной власти нашей страны, деятельность которого направлена на повсеместное укрепление законности, не обладает. Органам прокуратуры непременно должно быть предоставлено такое право - право законодательной инициативы. Примечательно, что в ряде субъектов Российской Федерации местным законодательством предусматривается такое право региональных прокуратур. Тем более что деятельность органов прокуратуры во многом заключается в выявлении правовых актов, не соответствующих Конституции РФ и иным федеральным законам, и направлена на усовершенствование действующего законодательства и профилактику принятия неконституционных законов.

Из принципа законности вытекает ряд требований, предъявляемых к прокурорам. Они обязаны: глубоко знать законы, исполнение которых проверяется и на основании которых формулируются предложения; полно выявлять все обстоятельства совершенных правонарушений; правильно квалифицировать выявленные нарушения законности, что позволит определить все связанные с ними правовые последствия; применять действенные меры по устранению правонарушений, причин, условий, способствующих их совершению; осуществлять контроль за фактическим устранением нарушений законности и сопутствующих им обстоятельств.[12]

Теоретически в качестве самостоятельного принципа выде­ляется инициативность прокуроров в выявлении и устранении нарушений законов. И действительно, прокурорский надзор должен осуществляться инициативно, ибо несвоевременное выявление нарушений законности или непринятие оперативных мер по их устранению создает объективные условия, способст­вующие совершению аналогичных правонарушений. Однако разного рода упущения в работе прокуратуры сами по себе являются нарушением законности. В связи с этим инициативность прокурорского надзора не может считаться самостоятельным его принципом, так как полностью охватывается принципом законности.

2.2. Принцип независимости органов прокуратуры

Положение о том, что органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами (п. 2 ст. 4 ФЗ "О прокуратуре РФ"), имеет принципиальное значение. При этом не просто декларируется независимый статус прокуратуры, но и устанавливается ряд конкретных гарантий. В частности, ст. 5 ФЗ "О прокуратуре РФ" закрепляет недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора. В соответствии с ней воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (п. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре).[13]

Независимый статус прокуратуры в государственном механизме обеспечивает ей самостоятельность в выполнении возложенных на нее функций. Все свои решения прокурорский работник призван принимать на основе внутреннего убеждения и в соответствии с законом. В этих целях, как закреплено в ст. 4 Закона о прокуратуре РФ, прокурорские работники не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. Вхождение прокурорского работника в состав какого-либо органа будет означать его подчинение и зависимость от этого органа. По этой же причине прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Недопустимо создание политических партий и их организаций в самой прокуратуре. Что вполне оправданно и справедливо. Прокуроры в своей служебной деятельности не могут быть связаны решениями каких бы то ни было общественных объединений. Более того, прокурорские работники не вправе совмещать свою профессиональную прокурорскую деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой. Причем в соответствии с недавними изменениями в законодательстве преподавательская, научная и творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Это вполне оправданно, поскольку обусловлено интересами государственной независимости и касается всех видов государственной службы.[14]

С обеспечением независимости прокуратуры в известной мере связывается срок пребывания в должности прокурора — 5 лет (ст. 12, 13 Закона о прокуратуре Российской Федерации). Бессрочное исполнение служебных обязанностей может создать условия для возникновения личных отношений с работниками органов власти и управления, что может отрицательно повлиять на укрепление законности в регионе. В целях выяснения деловых, моральных и иных качеств прокуроров проводится их аттестация. Иными словами, проверяется соответствие или несоответствие лица занимаемой должности. По результатам проверки возможно оставление в должности, освобождение от нее, перевод на другую работу.

Непременное условие, обеспечивающее независимость прокуратуры, — профессионализм, добросовестность, моральные качества прокуроров, глубокое знание действующего законодательства. Это оказывает серьезное противодействие попыткам нарушения закона. Не случайно Законом о прокуратуре Российской Федерации (п. 1 ст. 40) к прокурорам и следователям предъявляются конкретные требования: ими могут быть граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них обязанности.

2.3. Принципы централизма и единства прокурорского надзора

Прокуратура Российской Федерации - это единая федеральная централизованная система органов. При этом единство заключается не только в построении системы прокуратуры.

Перед всеми органами прокуратуры стоят единые задачи, прокурорские работники имеют единый статус и одинаковые полномочия. Благодаря единству целей и задач, стоящих перед органами прокуратуры, прокурорская система выступает как единый механизм, все органы прокуратуры вне зависимости от своего статуса и места нахождения участвуют в обеспечении единой законности на территории всей страны. Каждый из органов прокуратуры, каждое из звеньев прокурорской системы, каждая из разновидностей прокуратур (территориальная, военная, транспортная и др.) являются элементами единой прокурорской системы и дополняют друг друга. Создание и деятельность на территории страны органов прокуратуры, не входящих в единую систему российской прокуратуры, не допускаются. Хотя истории современной российской прокуратуры известны случаи организации и деятельности таких прокуратур на территории Российской Федерации. Так, в частности, на территории Чеченской Республики в 90-х годах прошлого столетия наряду с федеральными органами прокуратуры местными (чеченскими) властями была учреждена и действовала местная - Чеченская прокуратура. Учитывая тяжелое положение в регионе в те годы, происходящие боевые действия здесь, повсеместное беззаконие, Генеральная прокуратура РФ была вынуждена считаться и сотрудничать с данной прокуратурой, с тем чтобы хоть как-то влиять на режим законности в республике и обеспечивать, насколько это возможно, защиту прав и свобод граждан, законных интересов общества и государства. Однако это исключение, продиктованное конкретными жизненными обстоятельствами, и такие примеры не должны повторяться, поскольку организация и функционирование органов прокуратуры, не входящих в единую прокурорскую систему, негативно сказывается на функционировании всей системы прокурорских органов и ведет к подрыву твердого режима законности в стране, провоцирует сепаратистские настроения региональных властей.[15]