Правовое положение начальника органа дознания в российском уголовном судопроизводстве: теория и практика

           В третьем параграфе рассматриваются вопросы становления и развития правового положения начальника органа дознания как участника уголовного судопроизводства.

     Проведенное исследование исторической ретроспективы  правового положения начальника органа дознания показывает, что в различные исторические периоды законодатели либо наделяли данное лицо безграничными полномочиями, либо, напротив, максимально ограничивали их. Одни должностные лица становились обладателями высокого статуса, а другие лишались такового. Подобные меры далеко не всегда давали ожидаемый результат и, как следствие, не повышали эффективность уголовного судопроизводства.

     Анализируя  наиболее значимые для правового положения начальника органа дознания нормативные акты, предлагается следующая периодизация его становления и развития:

     I этап: IX век (издание «Русской правды») – 1756 год (инструкция «главному сыщику воров, разбойников и беглых драгун»).

     На  данном этапе государство осознавало необходимость создания специальных  должностных лиц для борьбы с  постоянным ростом преступности. В то же время многие решения и принимаемые меры не оправдывали себя. Уполномачивая различных должностных лиц на борьбу с преступностью, законодатели не наделяли их конкретными процессуальными полномочиями. Как результат, нестабильность деятельности данных должностных лиц. В месте с тем поиск оптимального результата стал предпосылкой к формированию правового положения специальных должностных лиц с соответствующими начальнику органа дознания полномочиями, что отразилось в издании специальных указов 1743 и 1756 годов.

      II этап: 1756 – 1920 годы (Декреты №№ 1, 2 «О суде»). Принятие Устава благочиния, или полицейского, Устава уголовного судопроизводства, в которых впервые сделана попытка более детально регламентировать именно процессуальные полномочия органов, осуществлявших дознание. Осуществление органами дознания обеспечительных функций уголовного судопроизводства, неэффективная деятельность полиции как основного органа дознания и как следствие, расширение круга участников производства дознания по отдельным видам преступлений, что было связано с их спецификой. Это послужило началом к появлению специализированных органов дознания.

      III этап: 1920 – 1993 годы – советский период.

     Постоянное  расширение круга органов и должностных  лиц, осуществлявших производство дознания, и в то же время отсутствие четкого нормативного определения их процессуального положения и, соответственно, начальников органов дознания. Имеющиеся отдельные постановления и циркуляры лишь обозначали наличие полномочий по производству дознания, но не регулировали этот вид деятельности и поэтому были недостаточны.

     Разграничение полномочий между руководителями органов  дознания и следствия без конкретных указаний последних. Начальник органа дознания должен был обладать иными  полномочиями, нежели начальник следственного отдела, но какими именно, законом не устанавливалось. Тем самым развитие уголовно-процессуального статуса начальника органа дознания вновь приостановлено.

     IV этап: 9 сентября 1993 года – современный период.

     Очередное расширение круга органов и должностных лиц, уполномоченных на производство дознания, первое официальное упоминание о должности начальника органа дознания с указанием его полномочий в разъяснении Генеральной прокуратуры РФ и МВД РФ «О процессуальных полномочиях руководителей органов внутренних дел» от 9 сентября 1993г. № 25/ 15-1-19-93 и № 3986, законодательное определение «начальник органа дознания» в п. 17 ст. 5 УПК РФ.

      Таким образом, в результате исторического  развития российского уголовного судопроизводства правовое положени начальника органа дознания было образовано из полномочий большого количества специальных государственных должностей, первыми из которых являлись волостели и наместники в XIII – XV веках. В то же время следует отметить, что, несмотря на длительный исторический путь проб и ошибок, в настоящее время, как и на первом этапе, отсутствует четкая процессуальная регламентация полномочий начальника органа дознания.

        На различных исторических этапах  развития российского законодательства  высказывались идеи ограничения полномочий органов дознания или вовсе отмены данного института. Но каждый раз рост преступности и как следствие, значительное число не расследованных уголовных дел приводили к возвращению определенным учреждениям процессуального статуса органов дознания, наделению таковым специальных должностных лиц. История показала необходимость их существования, а соответственно совершенствования законодательной регламентации правового положения начальника органа дознания.

      Отсутствие  целенаправленного развития, четкой регламентации процессуальных полномочий органов дознания, их исчерпывающего перечня, указания на то, кто из должностных лиц  является начальником органов дознания, – по мнению автора, является характерным для развития правового положения начальника органа дознания как участника уголовного судопроизводства.

     Вторая  глава – «Процессуальные полномочия начальника органа дознания» состоит из двух параграфов.

      Первый  параграф посвящен рассмотрению вопросов осуществления процессуального контроля начальником органа дознания за деятельностью органа дознания.

     Исходя  из понятия и содержания контроля в общем смысле, автор определяет процессуальный контроль как систематическую  процессуальную деятельность, направленную на обеспечение объективности, всесторонности, полноты расследования, а также законности, обоснованности и своевременности действий подчиненных сотрудников.

     Анализ  полномочий начальника органа дознания, закрепленных в УПК РФ позволяет  утверждать, что он не обладает достаточными рычагами правового характера, и связано это в первую очередь с их недостаточно четкой регламентацией. В этой связи в работе предпринята попытка устранить данный пробел путем рассмотрения процессуальных форм, применяемых начальником органа дознания при осуществлении своей деятельности с последующей систематизацией его полномочий в единой статье УПК РФ.

     По  мнению автора, процессуальный контроль начальника органа дознания за своевременностью, законностью и обоснованностью  действий и решений дознавателя  должен осуществляться на всех этапах досудебного производства.

     Учитывая, что согласно статистическим данным, наиболее распространенным нарушением закона в стадии возбуждения уголовного дела является рассмотрение сообщений  о преступлениях в сроки, превышающие  установленные уголовно-процессуальным законом, начальник органа дознания обязан принимать решение о продлении срока рассмотрения  материала до 10 суток, исходя не только из необходимости проведения дополнительных мероприятий, но также в зависимости от объема выполненной работы. В случае систематического отсутствия в материалах информации, свидетельствующей  о проведенных в трехдневный срок мероприятиях по проверке сообщений о преступлениях, начальник органа дознания обязан предпринимать меры дисциплинарного воздействия. Также, представляется целесообразным установить срок рассмотрения сообщения о преступлении оперативными подразделениями исключительно до трех суток с возможностью последующей передачи материала в подразделение дознания и продления срока проверки до десяти суток. При этом отмечается, что начальник орган дознания имеет право самостоятельно принимать решение в порядке ст. 144 УПК РФ.

     Основным  способом осуществления процессуального  контроля начальником органа дознания на стадии предварительного расследования  является проверка материалов уголовных дел, находящихся в производстве дознавателей. Начальник органа дознания производит проверку материалов уголовных дел по собственной инициативе, по указанию прокурора, вышестоящего начальника, по просьбе самого дознавателя, а также в случае поступления заявления или жалобы о нарушении закона, допущенном в ходе расследования. По мнению автора, обязательным результатом данной проверки должно являться приобщенное к материалам уголовного дела письменное указание начальника органа дознания дознавателю о направлении расследования, то есть о производстве следственных и иных процессуальных действий.

     Начальник органа дознания вправе участвовать  в проведении следственных действий по уголовным делам, находящимся  в производстве дознавателей, не принимая данное уголовное дело к своему производству, а также принять уголовное дело к своему производству и произвести дознание в полном объеме, обладая при этом полномочиями дознавателя.

     Отмечая, что одной из основных причин нарушений, связанных с незаконным принятием решений о приостановлении или прекращении уголовных дел является приостановление производства по уголовному делу по надуманным или формальным основаниям, но в то же время некоторые из них имеют право на закрепление в УПК РФ, предлагается расширить их перечень таким основанием как временное заболевание потерпевшего, удостоверенное медицинским заключением, а также иные обстоятельства, исключающие реальную возможность его участия в уголовном деле и препятствующие окончанию предварительного расследования в порядке, установленном главами 29-32 УПК РФ.

            В заключение параграфа  делается вывод, что основания процессуального контроля различны в зависимости от стадии уголовного судопроизводства, на которой он осуществляется. Так, на стадии возбуждения уголовного дела основанием осуществления процессуального контроля начальником органа дознания является поступление в орган дознания сообщения о готовящемся или совершенном преступлении.  Данный вывод основан на том, что именно с этого момента начальником органа дознания должен проводиться анализ поступившего материала с целью принятия по нему в дальнейшем законного и обоснованного решения в порядке и сроки, установленные ст. 144 УПК РФ.

            На стадии предварительного расследования основанием осуществления процессуального контроля начальником органа дознания является  процессуальный акт – постановление о возбуждении уголовного дела, вынесенное дознавателем.

            Во  втором параграфе рассматриваются вопросы, посвященные иным процессуальным полномочиям начальника органа дознания.

     Отмечается, что основными способом организационной  деятельности начальника органа дознания является делегирование процессуальных полномочий, которое осуществляется путем написания начальником  органа дознания соответствующей резолюции  подчиненному сотруднику на заявлении о преступлении или рапорте сотрудника, зарегистрированном дежурной частью. Делегируя процессуальные полномочия, начальник органа дознания фактически распределяет функциональные обязанности между дознавателями. В основном это касается распределения между дознавателями материалов о преступлениях. Изучение практики работы органов дознания позволило нам выделить несколько критериев распределения уголовных дел между сотрудниками органа дознания: территориальный, предметный принципы, загруженность, квалификация дознавателя и т. д. Наиболее распространенный критерий распределения уголовных дел – это загруженность дознавателя. Следует признать данный подход рациональным и имеющим право на существование, но все же, на наш взгляд, оптимальным является тот, при котором учитываются все указанные критерии в сочетании.

     Поручая сотруднику исполнение поступившего сообщения  о преступлении, начальник органа дознания одновременно с письменным указанием о его проверке и  разрешении обязан устанавливать срок, в который должно быть вынесено соответствующее решение в порядке ст. 144 УПК РФ. Установление конкретных сроков исполнения, исходя из сложности, количества предстоящих проверочных действий, квалификации исполнителя, его загруженности и других обстоятельств, оказывает управляющее воздействие на исполнителя, мобилизует его на то, чтобы найти наиболее рациональные пути рассмотрения сообщения о преступлении.

     Предлагается  дополнить УПК РФ самостоятельной  статьей, подробно регламентирующей подробная процессуальные полномочия начальника органа дознания и изложить ее в следующей редакции:

     «Статья 40-2. Начальник органа дознания.

     1. Полномочия начальника органа дознания осуществляют начальники органов внутренних дел, криминальной милиции, милиции общественной безопасности и их заместители, начальники уголовно-исправительных учреждений, органов исполнительной власти и их оперативных подразделений, наделенных в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, командиры воинских частей и соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов, начальники органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы, старшие судебные приставы подразделений службы судебных приставов.

     2. Начальник органа дознания уполномочен:

     1) поручать проведение  проверки по сообщению  о преступлении  дознавателю для  принятия ими решения  в порядке ст. 144 настоящего Кодекса,  поручать дознавателю  производство дознания  по уголовному  делу;

     2) продлевать срок  рассмотрения сообщения о преступлении до 10 суток;

     3) осуществлять управление планированием расследования;

     4) проверять материалы  уголовного дела, давать по ним  письменные указания, отменять незаконные  и (или) необоснованные  постановления дознавателя; 

     5) утверждать обвинительный акт

     Письменные  указания начальника органа дознания приобщаются  к материалам уголовного дела и являются обязательными  для исполнения дознавателем, но могут быть обжалованы им прокурору, что  не приостанавливает их исполнение.