Злоупотребление правом и злоупотребление полномочиями

     Первым  кодифицированным законодательным  актом был Уголовный кодекс 1922 года, где должностные преступления предусматривались в главе П Особенной части вслед за государственными преступлениями. Статья 105 УК, устанавливающая ответственность за злоупотребление властью, под которым понималось совершение должностным лицом действий, которые оно могло совершить благодаря своему служебному положению и которые повлекли за собой нарушение правильной работы учреждения или предприятия, или общественного порядка или частных интересов отдельных граждан, имела примечание, в котором было сформулировано понятие "должностное лицо".

     После принятия УК в 1922 году поиск наиболее рациональных законодательных решений  в должностных преступлениях  не прекращался. В частности, Постановлением ВЦИК от 10 июля 1923 года "Об изменениях и дополнениях Уголовного кодекса  РСФСР" были внесены уточнения  в некоторые признаки составов должностных  преступлений, в отдельных случаях  повышено наказание. Были уточнены последствия злоупотребления властью (нарушение правильной работы предприятия, учреждения, причинение ему имущественного ущерба, нарушение общественного порядка или охраняемых законом прав и интересов отдельных граждан) и установлено, что уголовная ответственность наступает лишь при условии совершения этих действий систематически или из соображений корыстной или иной личной заинтересованности или же при причинении особо тяжелых последствий либо заведомо создания угрозы наступления тяжелых последствий. Во всех остальных случаях этот Декрет заменил ответственность уголовную ответственностью дисциплинарной с возложением обязанности возмещения причиненного ущерба или заглаживания нанесенного вреда либо без таковых. Ответственность за злоупотребление властью значительно усиливалась, если в результате такого преступного поведения следовало расстройство центральных или местных хозяйственных аппаратов производства, распределения или снабжения, расстройство транспорта, заключение явно не выгодных для государства сделок и договоров, всякий иной подрыв и расточение государственного достатка в ущерб интересам трудящихся (ст. 110 УК).

     Очень широко и достаточно неопределенно  раскрывалось в Кодексе понятие  дискредитирования власти – совершение должностным лицом действий, хотя бы и не связанных с его служебными обязанностями, но явно подрывающих  в глазах трудящихся достоинство  и авторитет органов власти, представителем коих является данное должностное лицо.

     Уголовный кодекс РСФСР 1926 года воспринял должностные  преступления практически без изменений, установив ответственность за них  в главе Ш Особенной части, вслед за "иными преступлениями против порядка управления". К новшествам, пожалуй, следует отнести то, что к ст. 109 "Злоупотребление властью или служебным положением" было установлено два примечания: первое – раскрывало понятие "должностное лицо", аналогичное приведенному в примечании к ст. 105 УК 1922 года, а второе – выделяло должностных лиц профессиональных союзов. В нем, в частности, указывалось: "Должностные лица профессиональных союзов за совершенные ими служебные преступления, если они привлечены к ответственности по постановлениям профессиональных союзов, отвечают как за преступления должностные".

     Важное  значение в борьбе с должностными преступлениями придавалось постановлению ЦИК и СНК СССР от 25 июня 1932 г. "О революционной законности". В нем обращалось внимание на "наличие все еще значительного числа нарушений революционной законности со стороны должностных лиц и искривлений в практике ее проведения, особенно в деревне". В соответствие с указанным постановлением суды и прокуратура обязаны были привлекать к строгой ответственности должностных лиц во всех случаях нарушения прав трудящихся, в особенности в случаях незаконных арестов, обысков, конфискации или изъятии имущества и пр., и налагать на виновных строгие меры взыскания". Это постановление не внесло каких-либо изменений или дополнений непосредственно в должностные преступления по Уголовному кодексу, однако оно обращало особое внимание на борьбу с преступлениями, совершенными должностными лицами.

     С небольшими уточнениями, касающимися  главным образом санкции и  разграничения должностных преступлений от служебных упущений и проступков, такое законодательное регулирование  составов преступлений по службе сохранилось  вплоть до принятия УК РСФСР 1960 года.

     Система должностных преступлений в Уголовном  кодексе 1960 года во многом основывалась на ранее действующем советском  уголовном законодательстве. Эти  преступления были помещены в главе  седьмой после хозяйственных  преступлений.

     Злоупотребление властью или служебным положением понималось как умышленное использование  должностным лицом своего служебного положения вопреки интересам  службы. Обязательными условиями  возникновения уголовной ответственности  были: совершение этого деяния из корыстной  или иной личной заинтересованности и причинение им существенного вреда  государственным или общественным интересам либо охраняемым законом  правам и интересам граждан. Квалифицирующим  обстоятельством преступления являлось причинение тяжких последствий в  результате его совершения.

     Исключительную  роль в уяснении содержания уголовного закона сыграло постановление Пленума  Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 года №4 "О судебной практике по делам  о злоупотреблении властью или  служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге". В нем  впервые было дано официальное толкование таких понятий, как: организационно-распорядительные и административно-хозяйственные  обязанности, составляющие содержание полномочий должностного лица, существенный вред, корыстная и иная личная заинтересованность и ряда других сложных вопросов. Многие из этих разъяснений сохранили  свою значимость и применительно  к положениям Уголовного кодекса  Российской Федерации 1996 года.

     Состав  злоупотребления полномочиями, предусмотренный  ст. 285 УК РФ, во многом схож с составом злоупотребления властью или  служебным положением, который предусматривала  ст. 170 УК РСФСР 1960 г. 

Глава 2. Анализ  составов ст.285  и 286 Уголовного Кодекса РФ, разграничение составов.

      1.   Злоупотребление должностными полномочиями (далее – злоупотребление полномочиями) согласно ч. 1 ст. 285 - это использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и интересов. 

Безусловным отличием составов злоупотребления  и превышения полномочий является требование о наличии в первом случае корыстной  или иной личной заинтересованности. Для уголовно наказуемого превышения полномочий мотивы не имеют значения.

Поэтому, на мой взгляд, совершенно оправдано  к использованию должностным  лицом своих служебных полномочий относить только такие деяния лица, которые вытекали из его полномочий и были связаны с осуществлением вопреки интересам службы прав и обязанностей, которыми это лицо наделено в силу занимаемой должности.

Использование должностным лицом своего служебного положения подразумевает, что субъект действует непосредственно в пределах круга полномочий (реализует юридические возможности) либо использует возможности, которые ему предоставляет занимаемая должность: связь с другими должностными лицами, служебный авторитет и т.п. (реализует фактические возможности). Соответственно данное  лицо обладает всеми такими возможностями единственно благодаря занимаемой должности. Следовательно, не являются использованием служебных полномочий случаи использования субъектом служебных либо личных связей, авторитета занимаемой должности и т.п., то есть совершение действий, которые формально не входят в его компетенцию, но связаны (обусловлены) с его служебным положением.

Так, по ст. 285 УК был оправдан сотрудник  региональной службы налоговой полиции  по Тюменской области О., который  обвинялся в том, что он, являясь  должностным лицом, из корыстных  побуждений, действуя вопреки интересам  службы и используя свое служебное  положение, добился производства бесплатного  ремонта своего автомобиля. В определении  Судебной коллегии по уголовным делам  Верховного Суда РФ указано, что ст. 285 УК РФ предусматривает ответственность  за злоупотребление именно должностными полномочиями, а не за злоупотребление  служебным положением, которое занимает должностное лицо в соответствующем  государственном органе, органе местного самоуправления, государственных или  муниципальных учреждениях. Поэтому  при решении вопроса о наличии  либо отсутствии в действиях должностного лица состава данного преступления необходимо установить круг и характер его служебных прав и обязанностей, закрепленных в законодательных и иных нормативных правовых актах, в уставах, положениях и т.д. Однако ни в постановлении о привлечении в качестве обвиняемого, ни в обвинительном заключении органы следствия не указали, злоупотребление какими правами и обязанностями допустил О.

Обязательным  признаком злоупотребления полномочиями является использование полномочий вопреки законным интересам службы. Речь идет о действиях, которые не были вызваны служебной необходимостью, противоречат целям и задачам, возложенным на орган публичной власти, где работает лицо, и на публичный аппарат управления в целом. Подобные  действия всегда носят незаконный характер, не соответствуют требованиям законов и других нормативных актов, связаны с нарушением субъектом должностных обязанностей и объективно причиняют  вред нормальной работе публичного аппарата. Причем нарушение законов и причинение вреда не являются решающими критериями признания действий, противоречащими интересам службы. «В том случае, если должностное лицо совершает служебные действия, которые хотя и нарушают формально те или иные требования и даже причиняют вред, но в действительности вызваны интересами дела, не противоречат государственным интересам, состав злоупотребления отсутствует».

Таким образом, при оценке объективной  стороны состава злоупотребления  полномочиями в действиях должностного лица следует установить формальное соответствие их служебной компетенции  должностного лица, с одной стороны, и соответствие или несоответствие их служебной необходимости –  с другой. Формальное соответствие действия служебной компетенции  данного лица без действительного  соответствия их интересам службы, государственным интересам образует существо злоупотребления полномочиями – деяния, предусмотренного ст. 285УК РФ.

2. Превышение должностных полномочий, согласно ст. 286 УК РФ, - это совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав. В литературе практически единодушно формами превышения полномочий считают совершение должностным лицом  действий, которые:

1) относятся  к полномочиям другого должностного  лица или органа;

2) могут  быть произведены только коллегиально либо;

3) могли  быть совершены им самим только  при наличии особых обстоятельств,  указанных в законе (например, применение  оружия , физической силы или специальных средств).

Пленум  Верховного Суда Российской Федерации в п. 19 постановления №19 от 16 октября 2009 г. «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» к указанным формам превышения добавляет еще один - совершение должностным лицом действий, которые никто и ни при каких обстоятельствах не вправе совершить.

Обобщая выше написанное, констатирую, что, по мнению ученых и практики, превышение власти или служебных полномочий заключается в:

1. Совершении действий, не входящих в компетенцию данного должностного лица,

2. либо  входящих в его компетенцию,  но требующих определенных условий  для использования. Причем действия, составляющие превышение полномочий (в случаях 1 и 2), как уголовно  наказуемое деяние должно быть  связано с исполнением лицом  служебных обязанностей. Эта связь,  в частности, может быть прослежена, когда должностное лицо действует  благодаря своему служебному положению и, используя авторитет своей должности, оказывает воздействие на других лиц.

Полагаю, что совершение действий, которые  формально соответствуют полномочиям  должностного лица, но в данной конкретной обстановке являются незаконными (ситуация 2), является, по сути, частным случаем  злоупотребления полномочиями должностного лица. 

3.Анализ составов. В итоге я прихожу к выводу, что с учетом мнения ученых и позиции Пленума Верховного Суда составы злоупотребления и превышения полномочий в действующей редакции не соотносятся как общая и специальная нормы, а частично «пересекаются». В случае исключения нормы о превышении полномочий ряд общественно опасных деяний должностных лиц (подпадающих под ситуацию 1) не смогут быть квалифицированы по статьям гл. 30 УК.