Понятие и реализация административно-правовых норм

Принципиальное значение для действия административно-правовых норм как в пространстве, так и во времени имеет следующее положение Конституции РФ: любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ст.15).

Особую значимость процесс  реализации административно-правовых норм приобретает в связи с  особенностями современного федеративного  устройства России, поскольку к компетенции  органов государственной власти субъектов Федерации отнесено самостоятельное  установление нормативных правовых актов. Практика многих лет, к сожалению, демонстрирует немало фактов, суть которых в том, что на уровне субъектов  Федерации устанавливаются правовые нормы, в том числе и административно-правовые, не соответствующие федеральному законодательству.

Глава 2. Способы  реализации административно-правовых норм

В теории права принято  различать несколько форм (способов) реализации правовых норм. Существуют четыре формы реализации норм административного права: 1) соблюдение; 2) исполнение; 3) использование; 4) применение.

Соблюдение как способ реализации административно-правовых норм по содержанию достаточно близок к исполнению. При соблюдении субъект (участник) административно-правовых отношений  обязан воздерживаться от совершения деяний, запрещенных данными нормами. Сущность данной формы состоит в  воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных нормами. Таким  образом, соблюдением может осуществляться без вступления субъекта в конкретные административно-правовые отношения.

Здесь имеет место как  бы пассивное исполнение: субъект  может не предпринимать активных действий, характерных для исполнения, однако обязан выполнять определенные условия, формулируемые через запреты, которые представляют собой негативную оценку тех или иных действий и  явлений со стороны государства. Нарушение запрета влечет привлечение  к юридической ответственности, вид которой зависит от характера  запрета и серьезности нарушения. Так, статьей 17 Федерального закона "О  государственной гражданской службе Российской Федерации" определен  большой перечень запретов, связанных  с гражданской службой Федеральный  закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ "О государственной  гражданской службе Российской Федерации" (ред. от 29.03.2008) // "Собрание законодательства РФ", 02.08.2004, № 31, ст. 3215.. В связи  с ее прохождением гражданскому служащему, в частности, запрещается:

· осуществлять предпринимательскую  деятельность;

· получать в связи с  исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических  лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения);

· использовать в целях, не связанных с исполнением должностных  обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное  имущество, а также передавать их другим лицам;

· прекращать исполнение должностных  обязанностей в целях урегулирования служебного спора.

В качестве других примеров соблюдения норм административного  права мы можем обратиться к многочисленным запретам, установленным правилами  дорожного движения, пожарной безопасности и подобными нормативными правовыми  документами.

Исполнение административно-правовых норм - точное следование субъектами (участниками) административно-правовых отношений  предписаниям, указаниям, требованиям, определяемым нормами административного  права. Исполнение предполагает активные действия субъектов, на которых распространяются соответствующие нормы административного  права. Напротив, пассивное поведение, невыполнение предписаний могут  рассматриваться как противоправное поведение, влекущее юридическую ответственность. Так, в соответствии с ч.1 ст.32.2. КоАП РФ административный штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее 30 дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки, допускаемых КоАП РФ "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 22.07.2008) // "Собрание законодательства РФ", 07.01.2002, № 1 (ч. 1), ст. 1..

В свою очередь, неуплата административного  штрафа в сроки рассматривается  как противоправное деяние и влечет юридическую ответственность, в  конкретном случае административную: в соответствии с ч.1 ст. 20.25 КоАП РФ неуплата административного штрафа в срок влечет наложение его в двукратном размере неуплаченной суммы либо административный арест на срок до 15 суток.

В качестве другого примера  приведем ст.15 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов  в Российской Федерации" (ред. от 14.07.2008) // "Собрание законодательства РФ", 27.11.1995, № 48, ст. 4563.. В соответствии с данным Законом на каждой стоянке (остановке) автотранспортных средств, в том числе около предприятий торговли, сферы услуг, медицинских, спортивных и культурно-зрелищных учреждений, выделяется не менее 10% мест (но не менее одного места) для парковки автотранспортных средств инвалидов, которые не должны занимать иные транспортные средства.

Инвалиды пользуются местами  для парковки специальных автотранспортных средств бесплатно. Характер данной нормы предполагает активные действия тех субъектов, кому она адресована (в частности, администрации предприятий  торговли и сферы услуг), выражающиеся в организации парковочных мест для инвалидов. Невыполнение такой  обязанности влечет, согласно ст.5.43 КоАП РФ, наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 3 до 5 минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от 30 до 50. Таким образом, в рассмотренном примере при невыполнении требований административно-правовой нормы ответственность несут и юридическое лицо (общество с ограниченной ответственностью - собственник торгового центра), и должностное (генеральный директор этого торгового центра).

Использование как форма  реализации административно-правовых норм состоит в добровольном совершении субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления.

Использование представляет собой добровольное совершение субъектами административно-правовых отношений  правомерных действий, направленных на осуществление личных (субъективных) прав в сфере, регулируемой административным правом. Использование может характеризоваться  как самостоятельное решение  субъекта относительно возможностей, предоставляемых этим правом, и носить как активный, так и пассивный  характер.

Так, для того чтобы реализовать  свое субъективное право поступления  на военную службу по контракту, заинтересованный субъект должен совершить ряд  активных действий, предусмотренных  законодательством о военной  службе. Однако субъект может воспользоваться правом не поступать на данную службу, поскольку обязанность такого поступления не предусмотрена законом. Тем самым субъект может реализовать свои иные субъективные права, например право на предпринимательскую деятельность. Отметим, что само требование лицензирования отдельных ее видов установлено не административным, а гражданским правом: п.1 ст.49 ГК РФ предусмотрено, что отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии) Труфанов М.Е. Проблема правоисполнения при применении норм административного права // "Российский следователь", 2005, № 9..

Спецификой административно-правовых норм является то, что посредством  использования заложенных в них  возможностей заинтересованные субъекты реализуют свои права не только в  сфере административного права, но и в сферах, регулируемых гражданским, семейным, трудовым правом, правом социального обеспечения и иными отраслями российского права. Так, используя возможности, предусмотренные законодательством о лицензировании, заинтересованный субъект получает лицензию на осуществление вида деятельности, подлежащего лицензированию. Тем самым он реализует свои права на предпринимательскую деятельность, отдельные виды которой требуют специального разрешения (лицензии).

Подобно исполнению использование  осуществляется активным способом, но в отличие от исполнения при использовании  реализуются субъективные права. Осуществление, например, органом управления прав, предусмотренных положением о нем, немыслимо иначе как посредством  совершения юридически значимых действий. Невозможно также реализовать право  гражданина на перемену фамилии, не обращаясь  с заявлением об этом в соответствующий  орган.

Кроме того, в отличие  от первых двух форм реализации норм при  использовании субъект сам решает, воспользоваться или воздержаться от использования предоставленного административно-правовой нормой субъективного  права. Посредством формы использования  реализуются управомочивающие административно-правовые кормы, нормы-дозволения.

Применение - наиболее характерный  для административного права  вид реализации административно-правовых норм. В отличие от исполнения применение административно-правовых норм является прерогативой соответствующих субъектов  исполнительной власти Четвериков В.С., Четвериков В.В. Административное право. М., 2007. С. 57..

Применение подразумевает  издание компетентными органами исполнительной власти и их должностными лицами юридических актов, основанных на материальных и процессуальных нормах. Например, принятие решения по конкретной жалобе гражданина или юридического лица, решения о государственной  регистрации юридического лица, издание  приказа о зачислении на военную  службу, вынесение постановления  о привлечении лица к административной ответственности.

Реализация административно-правовых норм посредством применения - исключительная прерогатива полномочных органов  исполнительной власти и их должностных  лиц. Некоторые административно-правовые нормы (прежде всего об установлении административной ответственности, а  также об обжаловании в суд  действий и решений, нарушающих права  граждан) применяются в судебном порядке. Например, при наложении  административного наказания за совершение административного правонарушения, если данная категория правонарушений в соответствии с КоАП РФ рассматривается судом (ст.23.1).

Так, исключительно судом  рассматриваются дела, связанные  с заведомо ложным вызовом пожарной охраны, милиции, скорой помощи или  иных специализированных служб (ст. 19.13) Акопов Л.В., Смоленский М.Б. Административное право. М., 2008. С. 182..

Исключительно судом могут  применяться отдельные виды административных наказаний, например административный арест (ст.3.9). Ни граждане, ни коммерческие организации, ни общественные или религиозные  объединения, никакие иные субъекты административно-правовых отношений  не имеют права применять нормы  административного права Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право. М., 2007. С. 159..

Административно-правовая норма  реализуется не в результате исполнения той или иной стороной управленческого  отношения какого-либо, например, запрета (переход улицы в неположенном месте и т.п.), а путем официального юридически властного решения конкретного  административного дела, что относится  исключительно к компетенции  органов государственного управления (должностных лиц). Правоприменение - обобщенная характеристика функционирования механизма исполнительной власти. Вот почему граждане не имеют полномочий по применению административно-правовых норм.

Правоприменение в административном порядке в случаях, специально предусмотренных действующим российским законодательством, возлагается также на суды (судей). В частности, такого рода действия судебные органы осуществляют как при назначении административных наказаний за совершение административных правонарушений (например, за мелкое хулиганство), так и при рассмотрении и разрешении ряда административных по своей сути споров (например, по жалобам граждан на неправомерные действия органов управления и должностных лиц) Кононов П., Кикоть В. Административное право России. М., 2008. С. 364..

Правоприменение как способ реализации норм административного права структурно складывается из 4 взаимосвязанных элементов:

1) определение фактических  обстоятельств (например, изучение  протокола об административном  правонарушении, ознакомление с  личным делом лица, желающего  поступить на военную службу  по контракту, оценка изложенного  в жалобе на действия сотрудника  дорожно-патрульной службы и т.п.);

2) юридическая квалификация, представляющая собой установление  юридической основы дела, выбор  и анализ норм права, подлежащих  применению к конкретной ситуации;

3) издание соответствующего  акта применения права, в котором  мотивированно излагается решение  по ситуации (например, принятие  постановления по делу об административном  правонарушении). Так, ч.1 ст.29.10 КоАП РФ определены обязательные требования к содержанию постановления по делу об административном правонарушении. В данном постановлении, в частности, должны быть указаны:

а) должность, фамилия, имя  отчество судьи, должностного лица, наименование и состав коллегиального органа, вынесших постановление;

б) дата и место рассмотрения дела;

в) сведения о лице, в отношении  которого рассмотрено дело;

г) обстоятельства, установленные  при рассмотрении дела;

д) статья КоАП РФ или закона субъекта РФ, предусматривающая административную ответственность за совершение административного правонарушения, либо основания прекращения производства по делу;

е) мотивированное решение  по делу;

ж) срок и порядок обжалования  постановления;

4) исполнение принятого  решения. При этом оно необязательно  должно исполняться лицом, его  принявшим. Как правило, исполнение  решения возлагается на уполномоченные  органы исполнительной власти  и их должностных лиц. Например, в соответствии с ч.1 ст.32.8. КоАП РФ постановление судьи об административном аресте исполняется органами внутренних дел немедленно после вынесения такого постановления Студенкина М. Административное право и административный процесс: актуальные проблемы. М., 2007. С. 28..