Понятие и реализация административно-правовых норм

                                             Введение

Социально-политическую ситуацию в нашем государстве нельзя назвать  простой, а потребность в правовом регулировании и разрешении назревших  проблем требует немедленных, результативных действий. Теоретические споры о  принципах, методах исследования и  преобразования административно-правовой среды, на первый взгляд, не столь важны  и могут быть отложены до лучших времен.

Однако при решении  практических задач субъекты властной управленческой деятельности быстро убеждаются, что успех их действий зависит  от наличия и степени разработанности  методологических предпосылок, при  отсутствии которых их усилия оказываются  бесполезными, а возможно даже противоположными поставленным целям. Реальность системы  реализации норм административного  права во многом зависит от критического переосмысления многих устоявшихся  в юридической науке и правоприменительной  практике стереотипов понимания  форм и методов ее функционирования.

Длительный эффект методологического  монополизма не преминул сказаться  на развитие правовых средств познания административно-правовой среды. Так, наличие жесткого идеологического  контроля просматривается в трудах отечественных ученых, посвященных  реализации норм административного  права. Результатом пренебрежения  к методологическим проблемам явилось  многолетняя интерпретация одних  и тех же научных взглядов, что  фактически вело к отсутствию приращения научного знания.

Административно-правовое регулирование  предполагает воплощение в действиях  физических и юридических лиц  предписаний действующего административного  законодательства. Характер правовых требований в нормативно-правовых актах  позволяет выделить четыре основные формы реализации норм административного  права: соблюдение, использование, исполнение и применение. Понятие реализации норм административного права и  классификация его форм не сопряжены  с преодолением существенных разногласий  во взглядах отечественных административистов.

Цели и задачи работы. Цель данной работы состоит в рассмотрении реализации административно-правовых норм.

Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие  частные задачи:

1. дать понятие административно-правовых  норм;

2. рассмотреть способы  реализации административно-правовых  норм.

Объект исследования - реализация административно-правовых норм.

Предметом исследования являются общественные отношения, связанные  с рассмотрением реализации административно-правовых норм.

Основная часть

Глава 1. Понятие  и реализация административно-правовых норм

Сущность и социальное назначение административного права, специфика административно-правового регулирования общественных отношений раскрываются при анализе правовых норм, составляющих содержание данной правовой отрасли, и позволяют определять ее место в правовой системе России.

Норма права по своему юридическому значению есть определенное правило  поведения, соблюдение которого гарантируется  различного рода организационными, разъяснительными и стимулирующими средствами, а также  применением в отношении тех, кто их не соблюдает, мер юридического принуждения (дисциплинарная, административная, материальная, уголовная ответственность). Подобные качества в полной мере присущи  административно-правовым нормам.

Нормы этой отрасли права  несут на себе отпечаток общественных отношений, составляющих ее предмет. Соответственно проявляются определенные особенности, характерные для административно-правовых норм Кривоносов Д.А. Теоретические  аспекты запрещающих норм административного  права в системе государственной  службы // "Административное и муниципальное  право", 2008, № 4..

Изложенные исходные позиции  позволяют определить административно-правовую норму в качестве устанавливаемого государством правила поведения, целью  которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере функционирования механизма исполнительной власти, государственного управления.

В административно-правовых нормах непосредственно выражается регулятивная роль административного  права. Административно-правовые нормы:

а) одним из своих основных назначений имеют обеспечение эффективной  реализации в сфере государственного управления конституционных прав и  свобод граждан и их негосударственных  объединений, а также их правовую защиту;

б) преследуют цель обеспечения  должной упорядоченности организации  и функционирования как всей системы исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных звеньев, рационального их взаимодействия;

в) определяют тот или  иной вариант должного, т.е. соответствующего интересам правового государства  поведения всех лиц и организаций, действующих непосредственно в  сфере государственного управления и выполняющих тот или иной объем его функций (например, администрация  края, области) либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например, общественные объединения, граждане);

г) действуя в сфере государственного управления, прежде всего и главным  образом предназначены для обеспечения  эффективной реализации конституционного назначения механизма исполнительной власти, т.е. исполнения, проведения в  жизнь требований законов Российской Федерации;

д) определяя границы должного поведения в сфере государственного управления, служат интересам установления и обеспечения прочного режима законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности;

е) в отличие от многих других отраслей российского права  имеют свои собственные юридические  средства защиты от посягательств на них (невыполнение, недобросовестное выполнение их требований и т.п.). Имеется в  виду административная ответственность, как правило, наступающая во внесудебном  порядке. В таком же аспекте можно  говорить и о дисциплинарной ответственности, рамки применения которой несравненно уже, чем у административной ответственности (исключительно служебные отношения). Часто административные средства правозащиты не являются чисто административно-правовой прерогативой. С их помощью практически осуществляется защита не только административно-правовых норм и регулируемых ими управленческих отношений, но и норм многих других отраслей права (например, трудового, финансового, земельного);

ж) во многих случаях могут  выступать в роли регулятора иных общественных отношений, а не только выполнять функцию правозащиты. Так, с их помощью обеспечивается урегулированность финансовых, земельных, трудовых и иных отношений; именно на их основе определяется порядок взимания налогов, сборов, осуществляется государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного, трудового законодательства, устанавливаются основные организационные начала предпринимательской деятельности и т.п.;

з) достаточно часто устанавливаются непосредственно в процессе реализации исполнительной власти и непосредственно ее субъектами.

Общая характеристика административно-правовых норм нуждается в акцентировании внимания на некоторых их особенностях и прежде всего на вопросе о  соотношении правоисполнения (правоприменения) и правоустановления (правотворчества) Мельникова Н.А. Соотношение норм административного и уголовно-исполнительного права в регулировании деятельности органов и учреждений ФСИН России // "Российский следователь", 2007, № 18..

Любая правовая норма есть акт правотворчества, и административно-правовые нормы не представляют собой какого-либо исключения. За соответствующими субъектами исполнительной власти законодательством  закреплены полномочия по самостоятельному установлению правовых норм. Налицо административное нормотворчество.

Для административного права  характерно юридическое опосредование такой деятельности, основным содержанием которой является исполнение или применение к конкретным обстоятельствам требований законов, составляющих основу всей правовой системы Российской Федерации. Поэтому административно-правовые нормы как регулятор общественных отношений управленческого типа могут характеризоваться в качестве одной из важнейших юридических форм правоприменения в сфере государственного управления. Следовательно, данные нормы несут в своем содержании двоякую юридическую "нагрузку": правоустановительную и правоприменительную. Между этими функциями административно-правовых норм теснейшая взаимосвязь, в рамках которой четко выявляется следующая закономерность: правоустановление (правотворчество) по своей сути служит целям правоприменения (исполнения). Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что в соответствии с действующим законодательством нормативные акты субъектов исполнительной власти издаются "во исполнение" законов.

Административно-правовые нормы, устанавливаемые субъектами исполнительной власти, вторичны по сравнению с  аналогичными нормами конституционного или законодательного характера, т.е. производны от них; последние по своему юридическому значению первичны. Отсюда - подзаконность не только деятельности субъектов исполнительной власти, но и устанавливаемых ими административно-правовых норм. В иерархии правовых норм им отводится определенное место, выражаемое следующей юридической формулой: они создаются на основе (основании) и во исполнение Конституции, законов и нормативных указов Президента РФ как главы государства (ст.115 Конституции РФ) Конституция РФ от 12.12.1993г. Российская газета, № 237, 25.12.1993..

Являясь вторичной (производной) формой правоустановления, административно-правовые нормы, создаваемые непосредственно субъектами исполнительной власти, обеспечивают действенность прежде всего конституционных и законодательных правовых норм. Тем самым они служат одним из существенных юридических средств, придающих этим нормам характер реально "работающих" правовых установлений, а также детализирующих и конкретизирующих содержащиеся в них общие правила поведения.

Административно-правовые нормы, однако, не могут быть сведены к  чисто "аппаратным". Роль этих норм более многообразна, что прямо  вытекает из сущности и назначения государственно-управленческой деятельности как формы практической реализации исполнительной власти. Соответственно аппарат управления "живет" не только и не столько интересами собственного бытия. Он повседневно связан как  с нижестоящими звеньями, так и  со всеми другими учреждениями, действующими в сфере государственного управления либо так или иначе затрагивающими ее интересы. В первом случае имеются  в виду различного рода государственные  по своему характеру образования (предприятия, корпорации и т.п.), а во втором - негосударственные  образования политического, социально-культурного, коммерческого типа, а также, что  особенно важно подчеркнуть, граждане. Все они являются адресатом административно-правовых норм Агапов А.Б. Административное право. М., 2007. С. 31..

Таковы наиболее отчетливо  выраженные особенности административно-правовых норм. Эти нормы императивны, что  выражается в односторонности содержащихся в них юридически обязательных волеизъявлений полномочных субъектов исполнительной власти (государственного управления).

Реализация административно-правовых норм означает практическое использование  содержащихся в них правил поведения  в интересах регулирования управленческих общественных отношений. В этом процессе участвуют все стороны указанных  отношений, но, естественно, по-разному, т.е. в соответствии с их административно-правовым статусом.

Самостоятельное значение имеет  вопрос о действии административно-правовых норм, т.е. об их юридической силе.

Административно-правовые нормы  имеют определенные пространственные и временные границы, а также  могут иметь юридическую силу в отношении различного круга  лиц. Так, действие их в пространстве предполагает территорию, на которую  распространяется их юридическая сила. К этой основной позиции можно  добавить, что в некоторых случаях  административно-правовые нормы могут  действовать в межтерриториальном масштабе (например, отраслевые нормы транспортных министерства и ведомств). Возможен их "выход" и за Государственную границу РФ. Это имеет место тогда, когда нормы регламентируют деятельность российских организаций (например, различного рода представительств) и граждан, находящихся в зарубежных странах. Иногда административно-правовые нормы действуют на территории нескольких государств в соответствии с двусторонними или многосторонними соглашениями. Расширение подобной практики стало закономерным для взаимоотношений между суверенными государствами - членами Содружества Независимых Государств (СНГ).

В пределах России административно-правовые нормы распространяются также и  на иностранных граждан Смоленский М.Б. Административное право. М., 2008. С. 23..

Во времени административно-правовые нормы, как правило, не ограничены определенными  сроками действия. Это означает, что они действуют до их официального изменения либо до отмены. В ряде случаев возможно установление определенных сроков их действия (например, на определенный срок устанавливается режим чрезвычайного  положения).

Законную силу административно-правовые нормы приобретают либо с момента  подписания содержащих их нормативных  актов (например, указов Президента или  постановлений Правительства РФ), либо в тот срок, который предусмотрен для вступления соответствующих  норм в силу. Как правило, это 10 дней после опубликования нормативного акта. Сроком вступления их в силу может  служить также момент доведения  административно-правовых норм до исполнителей.

В Российской Федерации действуют  некоторые административно-правовые нормы бывшего СССР. В подобных случаях союзные нормы, не противоречащие российскому законодательству, сохраняют  свою силу впредь до момента установления обновленных норм законодательными или иными органами Российской Федерации  Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 1: История; Наука; Предмет; Нормы; Субъекты // Т. 2: Государственная служба; Управленческие действия; Правовые акты управления; Административная юстиция. М., 2007. С. 527..

Законы и другие правовые акты, содержащие административно-правовые нормы и действовавшие на территории до вступления в силу Конституции  РФ, применяются в части, не противоречащей Конституции.