Административно-территориальное устройство республики Беларусь

     Во  всех случаях, как бы мы ни понимали термин «территориальная организация», всегда предполагается определенное направление управленческой деятельности. [4, с. 38]

     Административно-территориальное  устройство, как любая устойчивая система, имеет свою логику развития, свою специфику взаимосвязи составляющих ее элементов. Отсюда можно говорить о «внутренних» исходных принципах его построения, и в тоже время, об условиях, которые оказывают воздействие на развитие системы в целом.

     Понятие «территориальная организация» входу  не только у юристов. Оно применяется  планировщиками, архитекторами, градостроителями и другими специалистами. Термин удобен тем, что предполагает системность, взаимосвязанность и взаимодействие элементов. Градостроители, например, когда говорят о территориальной организации, соединяют воедино три аспекта - расселение, градостроительство и само административно-территориальное устройство. [1, с. 204]

     В начале 2000 г. Совет Министров Республики Беларусь принял постановление «Об основных положениях государственной схемы комплексной территориальной организации Республики Беларусь и мерах по их реализации».

     Как видим, государственное управление, предусматривающее деления территории на административные единицы, лишь одна из форм членения территории. Разумеется, форма главнейшая, так как непосредственно связана с организацией и функционированием органов государственной власти.

     Понятие «территориальная организация» вполне применимо и к административно-территориальному устройству. Важно, какой смысл вкладывается в понятие, чтобы было ясно о чем идет речь. В названном постановлении записано, что документ принят «в целях создания условий для перехода к устойчивому развитию населенных пунктов и территорий Республики Беларусь, обеспечения реализации основных направлений государственной градостроительной политики» (п.1). Населенные пункты и «территории» как раз и есть элементы административно-территориальной структуры. Они являются также объектом осуществления региональной политики государства в целом.

     В своей управленческо-организаторской  деятельности областные исполкомы, Минский горисполком должны были при разработке и реализации прогнозов и программ социально-экономического развития области и городов, отраслевых схем размещения производства и объектов инфраструктуры руководствоваться основными положениями государственной схемой Комплексной территориальной организации Республики Беларусь (п.2).

     Документ  предусматривает подготовку долгосрочной программы планов зонирования территорий населенных пунктов республики с одновременным установлением регламента их градостроительного развития (п.3). Намечалось также до 2005 г. осуществить разработку градостроительных проектов для территории зон особого государственного управления.

     И еще один важный момент. Предлагалась разработка государственной формы статистической отчетности показателей по устойчивому развитию населенных пунктов и территорий, «разработанных по методике Центра ООН по населенным пунктам».

     В соответствии с Кодексом Республики Беларусь о земле осуществлено т.н. кадастровое деление республики, с которым не могут не считаться  местные исполнительные и распорядительные органы.

     Госкомитет  по земельным ресурсам, геодезии и  картографии определил форму  кадастрового деления территории республики:

     а) административно-территориальные единицы;

     б) кадастровые округа;

     в)  кадастровые блоки;

     Кадастровый округ создается в границах одной и более административно-территориальных единиц. Кадастровые блоки образуются в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь.

     Учет  территории - важная государственная  задача. Комитет по земельным ресурсам, геодезии и картографии формирует единый государственный банк данных о земельных ресурсах Республики Беларусь. Он проводит необходимые действия по установлению на местности границ административно-территориальных единиц и закрепления их в картографическом материале, готовит документы о включению в городскую черту новых земель. Заметим также, что Комитет обеспечивает поведение топографо-геодезических работ по делимитизации и демаркации государственной границы, осуществляет контроль за правильным отражением на картографических материалах государственной границы и границ административно-территориальных единиц Республики Беларусь. [4, с. 201]

     На  Министерство строительства и архитектуры  возложено ныне составление «Схемы комплексной территориальной организации Республики Беларусь и ее административно-территориальных единиц». Как видим, органично объединены две проблемы. Административно-территориальное устройство является элементом намеченной масштабной программы. При таком походе связывается воедино вопросы развитие расселения, населенных пунктов и административного управления.

     И еще один новый подход. «Национальная  стратегия устойчивого развития Республики Беларусь» - документ, который соединяет расселенческие проблемы, экономическое, культурное, социальное развитие больших средних и малых городов, а также деревень. Целенаправленное воздействие на процессы расселения считается важной государственной задачей.

     В названном документе определена региональная политика государства. Организация  территории может иметь экономические, географические, политические и другие формы.

     Следует согласиться и с тем, что понятие  административно-территориальное устройство не охватывает всех вопросов территориальной организации государства. Понятие - территориальная организация государства шире, чем понятие административно-территориальное  устройство.   Есть  административно-политическое, административно-хозяйственное и другие формы управления территорией. [4, с. 203]

     «Градостроительный  подход», учитывая  административно-территориальную  систему республики, не может не обнаруживать в плане своего видения плюсы и минусы в этой системе. Содержание документа - «Схема территориальной организации Республики Беларусь и административно-территориальных единиц» - свидетельствует о том, что его авторы видят тесную взаимосвязь этих явлений. И юристы не могут не придать этой зависимости должное значение.

     Высказываются предложения о том, чтобы Закон  Республики Беларусь от 5 мая 1998 г. «Об  административно- территориальном  делении     и     порядке     решения     вопросов     административно-территориального устройства Республики Беларусь» дополнить новой статьей (6.1.), согласно которой «образование, реорганизация и упразднение административно-территориальных и территориальных единиц должно производиться с учетом Схем территориальной организации Республики Беларусь и административно-территориальных единиц Республики Беларусь». Это дополнение не было бы лишним. На деле, возможно, это и происходит, так как нужно картографическое видение определенных пространств. Упомянутый автор предлагает также дополнить закон еще одним принципом, напоминающим о взаимосвязи административно-территориального устройства и расселения. Такая взаимосвязь есть. И она очевидна. Невозможно создать рациональное административно-территориальное устройство, не учитывая состояния расселения. Специалисты по расселению должны участвовать в разработке схемы административно-территориального деления.

     Но  вернемся к вопросу о взаимосвязи  системы органов власти и разделения территории государства на административные единицы. Если ставить вопрос в теоретическом плане, то надо будет иметь в виду и такой важный аспект, как организация центральной и местной власти в их единстве, образующих органично связанную систему органов, что присуще любому государству, если оно, конечно, не карликовое.

     Возникает естественный вопрос: что в данном случае первично, а что вторично? Вроде бы, сама логика говорит в  пользу того, что 
прежде, чем делить территорию на части, нужно иметь все же представление (учитывая функции государства), о системе органов, которые целесообразно создать на местах, а также о том, какие звенья в иерархическом порядке должны быть образованы. С этой позиции может показаться, что деление территории это уже вторичный шаг. На деле же, о чем уже сказано, это два органично связанных процесса. Система местной власти в любом государстве создается исторически, эта система претерпевает эволюцию, а порой и революционную ломку, как это было, например, в СССР. Но и в этих случаях не отвергалось все и вся подряд.

     Законом определены основные принципы административно-территориального деления. Эти принципы таковы:

     - единство и неотчуждаемость территории  Республики Беларусь как естественного  условия существования и пространственного  предела самоопределения народа, основы его благосостояния и суверенитета Республики Беларусь;

     - сочетания общегосударственных  интересов и интересов населения  проживающего на соответствующей  территории;

     - сочетания единой государственной  власти Республики Беларусь, осуществление  которой основано на принципе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную, с местным самоуправлением;

     - осуществления местными Советами  депутатов, исполнительными и  распорядительными органами своих  полномочий в пределах границ  соответствующих административно-территориальных единиц;

     - равномерности, сбалансированности  и комплексности развития административно-территориального  устройства и социально-экономического  районирования;

     - включения в состав территорию  более крупных административно-территориальных  единиц;

     - примерного равенства размеров  территории и численности населения  административно-территориальных единиц  одного вида;

     - гласности и учета общественного мнения при решении вопросов административно-территориального устройства органов качественно не меняется, а укрупняются или разукрупняются размеры административно-территориальных единиц.

     Так как невозможно управлять из одного центра, то возникает потребность  «ярустности», в разделении управленческих функций на общегосударственные  и местные. Неизбежно возникает и дифференциация управленческого труда.

     Итак, административно-территориальное деление - органичная, неотъемлемая часть государственного устройства и государственного управления. Поэтому, стремясь определить его назначение и функции в механизме управленческой деятельности, важно видеть явление в его системных связях со взаимодействующими факторами. При таком подходе открываются различные аспекты. Прежде всего это вопросы рациональной организации власти на всей государственной территории и взаимодействия государственных органов разного уровня. [4, с. 205]

     Очевидна  связь форм административно-территориального устройства с осуществлением государством своих функций во всех важнейших  сферах общественной жизнедеятельности: политической, экономической, социальной, оборонной и проч.

     Вместе  с тем, определяя границы территориальных  административных единиц, государство не может не учитывать в любых случаях особенности исторически сложившегося расселения жителей регионов. Следовательно, нужно принимать в расчет многие обстоятельства. Впрочем, законодательство предусматривает и право населения на учет его мнения при установлении административных границ.

     Административно-территориальное  устройство отражает в конечном счете  сущность государства, его социальную природу. Если расселенческие формы формируются исторически, во многом даже стихийно, то административно-территориальное устройство - продукт волевых действий государства, что находит и соответствующее правовое закрепление. Созданные государством административные единицы в определенных территориальных рамках оказывают воздействие на развитие экономических и социально-культурных процессов.

     Так, городской поселок, ставший центром  района, приобретает новые 
стимулы и новые возможности для своего производственного, социально-культурного, демографического развития. Появление в белорусских областях двух-трех, и даже более городов с населением, превышающем 50 тыс. человек, - обстоятельство, которое требует непременного учета в решении вопросов административно-территориальной организации.