Правовые проблемы участия Уполномоченного по правам человека в совершенствовании законодательства в РФ

      В настоящее время в 48 субъектах  федерации из 89, в том числе и в Саратовской области учреждена должность Уполномоченного по правам человека.

      По   окончании    согласования    Федеральный   конституционный    закон    "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" 25 декабря 1996 года был принят Государственной Думой, а 4 марта 1997 года он был опубликован и вступил в силу. В соответствии с законом в течение 30 дней со дня вступления закона в силу должен быть назначен Уполномоченный по делам человека в Российской федерации, но из пяти кандидатов, ни одному не удалось набрать необходимое большинство голосов.   И лишь с третьей попытки в мае 1998 года большинство в две трети голосов депутатов Государственной Думы смог набрать Олег Миронов. 22 мая 1998 года он был назначен на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Но первым Уполномоченным  по правам человека Государственной Думой еще до принятия этого закона 17 января 1994 года был назначен Сергей Ковалев. Он оставался на этой должности до 10 марта 1995 года. 13 февраля 2004 года в связи с истечением срока   деятельности  на   должности   Уполномоченного по  правам   человека в

Российской  Федерации Олега Миронова Государственная Дума Федерального

Собрания  Российской федерации назначила  на эту должность Владимира Лукина. Профессор, доктор исторических наук, в начале 90-х годов - посол РФ в Соединенных Штатах. Он также известен как соучредитель партии "Яблоко", парламентарий нескольких созывов, в 1999-2003 годах - вице-спикер Госдумы. Кандидатура его была предложена президентом Российской Федерации В.В.Путиным и поддержана 335 голосами депутатов. 18 февраля 2009 года Постановлением Государственной Думы Владимир Петрович  Лукин назначен на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации на второй пятилетний срок. Предложение о назначении В.П. Лукина было внесено в Государственную Думу Президентом Д.А. Медведевым. 
 
 
 
 

      2.2 Порядок назначения и освобождения от должности

      В соответствии с Федеральным конституционным  законом предложение о  кандидатах на должность Федерального уполномоченного могут вносить в Государственную думу Президент Российской федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутаты и депутатские объединения Государственной Думы в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного. Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности большинством голосов депутатов Государственной думы тайным голосованием. В свою очередь, каждый кандидат  включается в список для тайного голосования двумя третями голосов от общего числа депутатов, что призвано обеспечить «учет мнений различных властных и общественно-политических структур, отбор достаточно репрезентативной кандидатуры, по которой достигнут высокий уровень согласия депутатов, представляющих те или иные фракции».¹⁴ На должность Уполномоченного назначается человек, являющийся гражданином России, не моложе 35 лет, не обязательно имеющий юридическое образование, но тем не менее, обладающий познаниями в области прав и свобод человека и опыт их защиты. При вступлении на должность Уполномоченный приносит присягу. Соответствующий текст присяги Уполномоченного сформулирован в ст. 9 Федерального конституционного закона об Уполномоченном по правам человека, которая регулирует акт присяги. Этот акт – не формальная процедура. Он имеет важное юридическое значение: с одной стороны, присяга – это обязывающая клятва перед Государственной Думой, с другой стороны, с момента произнесения присяги Уполномоченный вступает в должность, начинает осуществлять принадлежащие ему полномочия. Присяга приносится в торжественной обстановке в зале заседаний Государственной Думы сразу же после назначения Уполномоченного на должность. И с этого момента начинается отсчет пятилетнего  срока   пребывания   его   на   должности. Один   человек   не может

пребывать на этом посту более двух сроков подряд. Истечение срока полномочий

Государственной Думы, её роспуск не прекращают его  должностных полномочий.  В соответствии со ст.11Федерального Закона  Уполномоченный не может, находясь на своем посту совмещать свои функции с занятием другой деятельностью: быть депутатом Государственной Думы, депутатом законодательного органа субъекта Федерации, членом Совета Федерации, заниматься другой коммерческой или неоплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной, либо иной творческой деятельности. Кроме того «уполномоченный не вправе заниматься политической   деятельностью,   быть членом политической   партии   или иного

общественного объединения, преследующего политические цели.»¹⁵ В случае, если в течение 14 дней с момента назначения на должность Уполномоченный не прекратил осуществлять деятельность, несовместимую с его статусом, он может быть освобожден от должности. Кроме того, его полномочия могут быть прекращены и в случае, если в отношении него вступил в законную силу обвинительный приговор суда. Законодательством предусмотрено, что Государственная Дума может прекратить полномочия Уполномоченного, если он неспособен по состоянию здоровья или по иным причинам исполнять свои обязанности в течение длительного времени - не менее четырех месяцев подряд, а также предусматривается право Уполномоченного самому подать заявление о сложении полномочий. В этом случае требуется согласие Государственной Думы, касающееся освобождения от должности. Оформление досрочного освобождения от должности производится принятием Государственной Думой специального постановления, после чего в течение двух месяцев должен быть назначен новый уполномоченный. 
 
 
 
 
 

      2.3Основные направления деятельности

      Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена  в «целях обеспечения гарантий государственной  защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.»¹⁶ В соответствии с Федеральным конституционным законом он  «способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.»¹⁷ Основное в его работе - рассмотрение жалоб обратившихся лиц о произошедших нарушениях их прав и свобод. При выполнении своей миссии он независим и неподотчетен каким-либо должностным лицам и государственным органам, обладает личной неприкосновенностью. Хотя он и не наделен какими-либо властными полномочиями по отношению к органам власти и самоуправления, тем не менее, они обязаны оказывать ему всяческое содействие в предоставлении информации, содействовать в проведении проверок подлежащих выяснению фактов. Уполномоченный вправе обратиться за объяснением к любым должностным лицам и государственным служащим, исключая судей и они обязаны безотлагательно его принять, он может посещать все органы государственной власти и местного самоуправления, предприятия и организации различных форм собственности, воинские части. При необходимости он начинает производство дел в соответствующих компетентных органах. Уполномоченный занимается кроме того анализом правоприменительной практики  в области прав человека и выработкой предложений по её совершенствованию. По результатам своей деятельности он может направить в Государственную Думу доклад по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан.   В   случаях   массового   или   грубого нарушения   прав   выступить со

специальным докладом в Государственной Думе, может обратиться в неё с предложением о создании парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний; может лично или через своих представителей участвовать в их работе. В целях информирования общественности и органов государственной власти Уполномоченный может опубликовать заключение по результатам рассмотрения жалоб в средствах массовой информации. Важной формой реагирования является подготовка и направление ежегодного доклада Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и Генеральному прокурору Российской Федерации. По данным официального сайта Уполномоченного по правам человека за пять лет было подготовлено 5 ежегодных и 8 специальных докладов, в которых отображены типичные и массовые нарушения прав человека, деятельность Уполномоченного по пресечению нарушений  в сфере защиты прав и свобод граждан, внесены предложения по улучшению состояния правозащитной деятельности в России.

      В соответствии со ст.37 ФКЗ-1 «Об Уполномоченном по правам человека» от 26 февраля 1997 года создается Рабочий аппарат Уполномоченного, который «осуществляет юридическое, организационное, научно-аналитическое, информационно-справочное и иное обеспечение деятельности Уполномоченного». Финансирование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и его аппарата осуществляется из средств федерального бюджета; в нем отдельной строкой прописаны средства, предназначенные для осуществления его функций. Уполномоченный самостоятельно разрабатывает смету расходов, утверждает численность и структуру аппарата. В настоящее время численность аппарата Уполномоченного по правам человека Российской Федерации не превышает 200 человек. Финансирование Уполномоченного по правам человека и его аппарата в субъекте федерации осуществляется из средств субъекта федерации. 

      2.4 Порядок подачи и рассмотрения обращений

      В соответствии со ст.16 №1-ФКЗ « Об Уполномоченном по правам человека» от 26 февраля 1997 г. к нему могут обратиться граждане России и находящиеся на её территории иностранные граждане и лица без гражданства с жалобами на решения и действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих в том случае, если они (граждане) уже обращались к ним и обжаловали решения в судебном или административном порядке, и не согласны с принятыми по их жалобам решениями. Такой порядок подачи обращений связан с тем, чтобы избежать повторного рассмотрения тех заявлений, которые могут быть рассмотрены другими компетентными органами. В соответствии со своим статусом  «Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации ».¹⁸ Жалоба может быть подана в течение не более одного года со дня произошедшего нарушения прав и свобод обратившегося человека или с того момента, когда ему стало известно о данном нарушении. С той целью, чтобы сделать обращение к Уполномоченному доступным всем слоям населения, подача жалобы не облагается государственной пошлиной. С целью более быстрого и подробного рассмотрения дела заявителя к жалобе необходимо приложить копии документов с решениями о первичном рассмотрении сути дела, должны быть указаны и сведения о заявителе, так как анонимные обращения не рассматриваются. После получения жалобы Уполномоченный может принять жалобу к рассмотрению, может самостоятельно передать ее тому органу или должностному лицу, в ведении которого находиться возможность разрешения вопроса, может разъяснить заявителю методы и средства, которые он может использовать для разрешения жалобы по существу или же отказать в принятии жалобы к рассмотрению. В течение 10 дней Уполномоченный уведомляет заявителя о принятом решении. Кроме того, если принято решение о начале рассмотрения жалобы,    то    уполномоченный    уведомляет   об   этом   и   должностное  лицо,

государственный орган или орган местного самоуправления, решение которого обжалуется. Но в  случаях массового или грубого  нарушения прав человека, тогда, когда  нарушены права лиц, которые не могут  самостоятельно применить правовые средства защиты, или же в случае особой общественной значимости уполномоченный может начать производство дела по собственной инициативе.

      По  данным официального сайта Уполномоченного  по правам человека в 2009 году к Уполномоченному поступило всего 54046 обращений, в том числе 32043 жалобы. В 2009 году по сравнению с предыдущим произошло увеличение числа жалоб на 16,6 %. Тематика жалоб в целом соответствовала тенденциям последних лет. Каждая вторая из поступивших касалась нарушений личных (гражданских) прав человека. Доля жалоб на нарушение политических и культурных прав граждан осталась невысокой, составив соответственно 1,6 и 0,6 %. Около 5 тысяч жалоб поступило к Уполномоченному на нарушения экономических прав. Доля жалоб этой категории возросла незначительно – на 2,6% - по сравнению с предыдущим годом. Очень существенные изменения произошли, однако, в тематике жалоб. Резко – на 13,3 % - возросло количество жалоб на нарушение трудовых прав. В подавляющем большинстве из них речь идет о невыплатах зарплаты, изменении условий труда, незаконных увольнениях. Почти на 68 % сократилось количество жалоб на нарушение свободы экономический деятельности. В той мере, в которой статистика жалоб отражает реальную картину происходящего, можно, видимо, констатировать, что особенно сильно экономически кризис сказался именно на положении наемных рабочих.

        Уполномоченный был вынужден отклонить 9,3% поступивших жалоб по причине их не соответствия установленным в законе критериям приемлемости. По итогам рассмотрения 60,8 % жалоб заявителям, не исчерпавшим правовых средств защиты своих прав, были направлены разъяснения и рекомендации о формах и методах дальнейших действий. В результате проведенной Уполномоченным работы были восстановлены 8,6 % заявителей. Часть жалоб, находившихся в работе у Уполномоченного, не были завершены в 2009 году, и остались у него на контроле.

     3 Правовые проблемы участия Уполномоченного по правам человека в совершенствовании законодательства в РФ

     Уполномоченный  по правам человека способствует совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

     В Законе об Уполномоченном не сказано  о праве законодательной инициативы Уполномоченного. И мнение исследователей по этому поводу разделилось –  некоторые высказываются в пользу наделения уполномоченных по правам человека правом законодательной инициативы, что существенно повысит его возможности и авторитет. В этом случае думается, такая коррекция Закона невозможна без внесения соответствующих изменений в Конституцию, а именно в ч. 1 ст. 104, устанавливающую круг субъектов законодательной инициативы.

     Другие  относятся к этой идее скептически, полагая, что ее реализация приведет к тому, что у уполномоченных не будет хватать времени на рассмотрение жалоб обращающихся к ним граждан. Однако в законах некоторых субъектов РФ, например, Самарской области, содержится право законодательной инициативы Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ.

     В настоящее время влиять на совершенствование  законодательства в области прав человека и гражданина Уполномоченный может путем обнародования в ежегодных докладах по итогам своей деятельности фактов, свидетельствующих о нарушении прав человека и гражданина и выступая с докладами на заседаниях Государственной Думы.

     В одном из своих докладов по итогам деятельности Уполномоченного В.П. Лукин отметил, что правовое обеспечение условий, необходимых для достойной жизни и свободного развития человека, соблюдения его прав и свобод в соответствии с общепризнанными стандартами и международными обязательствами Российской Федерации, относится к приоритетным задачам Уполномоченного. Причиной нарушений прав человека нередко является несовершенство федеральных законов, противоречие их международным обязательствам Российской Федерации. Анализ поступающей к Уполномоченному информации о соблюдении гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав человека позволяет ему разрабатывать предложения по совершенствованию законодательства.

     Ежегодно Уполномоченным направляются Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, комитеты Государственной Думы, в иные субъектам права законодательной инициативы предложения, направленные на совершенствование федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, а также на внесение поправок в законопроекты.

     Обращения граждан свидетельствуют о несовершенстве федерального законодательства, регулирующего  социально-экономические права человека, в частности на справедливое вознаграждение за труд, на уважение его собственности  и обеспечение правосудием