Участие прокурора в гражданском процессе

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. N 66-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 июля 2011 г.

Федеральный закон от 23 декабря 2010 г. N 389-ФЗ

Изменения вступают в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 9 декабря 2010 г. N 353-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 января 2012 г., за исключением изменений в статьи 244.5, 244.6, 244.9 и дополнения статьей 244.10, вступающих в силу с 1 марта 2011 г.

Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 194-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 января 2011 г.

Федеральный закон от 23 июля 2010 г. N 178-ФЗ

Изменения вступают в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 30 апреля 2010 г. N 69-ФЗ

Изменения вступают в силу с 4 мая 2010 г.

Федеральный закон от 9 марта 2010 г. N 20-ФЗ

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 11 февраля 2010 г. N  6-ФЗ

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 9 ноября 2009 г. N 246-ФЗ

Изменения вступает в силу по истечении ста двадцати дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 28 июня 2009 г. N 128-ФЗ

Изменения вступают в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 28 июня 2009 г. N 124-ФЗ

Изменения вступают в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 5 апреля 2009 г. N 44-ФЗ

Изменения вступают в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 5 апреля 2009 г. N 43-ФЗ

Изменения вступают в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 7-ФЗ

Изменения вступают в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 3-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 января 2010 г.

Федеральный закон от 25 ноября 2008 г. N 223-ФЗ

Изменения вступают в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 147-ФЗ

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 11 июня 2008 г. N 85-ФЗ

Изменения вступают в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. N 330-ФЗ

Изменения вступают в силу по истечении тридцати дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 мая 2008 г.

Федеральный закон от 2 октября 2007 г. N 225-ФЗ

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Федерального закона

Подпункт "б" пункта 2, пункты 3-12 статьи 13 названного Федерального закона вступают в силу с 1 февраля 2008 г.

Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 214-ФЗ

Изменения вступают в силу с 7 сентября 2007 г.

Федеральный закон от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 января 2006 г.

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ

Изменения вступает в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 194-ФЗ

Изменения вступает в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 января 2005 г., но не ранее чем по истечении одного месяца со дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 28 июля 2004 г. N 94-ФЗ

Изменения вступает в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 7 июня 2004 г. N 46-ФЗ

Изменения вступают в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 июля 2003 г.                                     Институт прокуратуры, как особого органа, осуществляющего наблюдение за законностью, с одной стороны, и ведущего уголовное преследование за преступления, с другой стороны относится к XII-XIV вв. В эту эпоху, например, во Франции сложился особый орган государственного обвинения. Впоследствии на этот орган была возложена обязанность наблюдения за законностью. Этот тип института прокуратуры был затем заимствован и другими странами (Австрией и Германией) и к началу XIX в. сделался господствующей формой организации прокуратуры на Европейском континенте.
              Историки права дореволюционной России связывали появление прокуратуры с необходимостью защиты публичных (в понимании некоторых из них государственных, общественных, общезначимых) интересов. Их защита должна была быть поручена либо специальному органу государства, либо отдельному гражданину, действующему в общих интересах. Страны, пошедшие по первому пути (Франция, Германия), создали специальный контролирующий администрацию орган прокуратуру. Из «частного» или народного преследования общих интересов в странах общего права (Великобритания, США и др.) развивается институт поверенных атторнеев государственной адвокатуры, защищающей на суде интересы короны.
В России прокуратура появилась с изданием Петром I именного указа в 1722 г. «Об обязанностях сенатских членов, о заседаниях президентов воинских коллегий, иностранной и бегр-коллегий в Сенате, о бытии при Сенате генерал- и обер-прокурорам, рекетмейстеру, экзекутору и геральдмейстеру, а в каждой коллегии по прокурору...»[1], и функционировала как орган наблюдения за законностью действий должностных лиц и охраны государственных интересов. В данном указе определялись функции органов прокуратуры: «Должность Генерал-Прокурора» «...3. Должен смотреть над всеми прокурорами, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали ... 11. И понеже сей чин, яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради надлежит верно поступать, ибо перво на нем взыскано будет, и ежели что поманит, или иное какое дело ведением и волею преступит, то яко преступник указа и явный разоритель государства наказан будет...». [2]
Созданная в петровские времена прокуратура как «око государево» была призвана выполнять преимущественно надзорные функции за администрацией на местах, а «собственно судебная обвинительная или исковая деятельность... составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике». «собственно судебная обвинительная или исковая деятельность составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике»[3].                                                                                                                  Реформа 1864 года изменила концепцию прокурорской деятельности и основная ее функция была направлена в сферу судопроизводства. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве того времени состояло в том, прокурор вступал в процесс как «примыкающая сторона», представляя суду заключение после состязания сторон. В порядке исключения по некоторым делам прокурор участвовал и как «главная сторона», выступая в роли истца или ответчика в делах публичного характера, затрагивающего интересы государства и общества. Вступить в уже начавшийся процесс для дачи заключения прокурор мог по своей инициативе или по инициативе суда. Редакция Устава гражданского судопроизводства (УГС) говорит о том, что «состязательный процесс не представляет достаточного обеспечения в достижении истины, если бы при суде не было кроме судей, представителей точного разума действующих узаконений и защитника во имя закона тех лиц, юридических и физических, кои по естественному порядку вещей не могут, по положению своему, принимать участие в деле». Прокурор обязан «одинаково защищать не права лиц или ведомств, а самую силу закона и только в том смысле, в коем судья по своему значению в состязательном процессе не имел бы права сделать непосредственно от себя какого-либо указания»[4]. В соответствии со ст. 343 УГС прокурор обязан был давать заключения: по делам казенного управления, по делам земских учреждений, городских и сельских обществ, по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых и умалишенных, по вопросам о подсудности и пререканиях о ней, по спорам о подлоге документов и вообще в тех случаях, когда в гражданском деле выясняются обстоятельства, влекущие возбуждение уголовного дела, по просьбе об устранении судей, по делам брачным и законности рождений, по просьбам выдачи свидетельства на право бедности.                                                                         На практике же, заключение прокурора превратилось в большинстве случаев «в пустую формальность, тягостную для прокуроров и ненужную для суда». Видный русский судебный деятель Г.Вербловский писал в 1905 году: «В таком виде, в каком участие прокурора в гражданском процессе проявляется в действительности, оно совершенно бесполезно»[5]. Таким образом, Законом от 9 мая 1911 года деятельность прокуратуры в гражданском процессе была значительно ограничена.
              После революции составители первого советского ГПК основывались на известном высказывании В. И. Ленина о необходимости «продвинуться дальше в усилении вмешательства государства в «частноправовые отношения», в «гражданские дела», что применительно к процессу означало, что государство должно иметь максимум возможностей для вмешательства в гражданско-правовой спор. Под воздействием этих идей и сформировалась концепция участия прокуратуры в гражданском процессе. В соответствии со ст. 2 ГПК 1923 года, «прокурор вправе как начать дело, так и вступить в дело в любой стадии процесса, если, по его мнению, этого требует охрана интересов государства или трудящихся масс». Через десять лет, чтобы обеспечить более четкое проведение судами «классовой линии» при рассмотрении дел, как уголовных, так и гражданских, суд был поставлен под надзор прокуратуры, и начиная с 1930-х годов участие прокуратуры в гражданском процессе стало осуществляться во исполнение задачи по надзору за законностью рассмотрения гражданских дел в судах.
              В конце 1980-х – начале 90-х годов концепция прокурорского надзора стала подвергаться пересмотру. Руководящие судебные работники стали выступать против надзора прокуратуры за законностью рассмотрения дел судами. Указывалось, что первым шагом к построению демократического правового государства должно стать проведение концепции разделения властей, создание независимой судебной власти. Однако суд не может стать независимым, если он будет поднадзорен полуадминистративному органу, каковым является прокуратура. Принятый в 1992 году российский Закон о Прокуратуре отказался от ложной концепции надзора прокуратуры за законностью рассмотрения дел в судах. Участие в судопроизводстве рассматривается как одна из форм осуществления прокуратурой своих задач по надзору за верховенством закона, единством и укреплением законности. В редакции Федерального закона о Прокуратуре РФ от 17 ноября 1995 года и от 10 февраля 1999 года указывается лишь, что «прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством РФ участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов»[6]. Гражданский процессуальный кодекс РСФСР, по которому работали российские суды без малого 40 лет, отжил свое. 14 ноября 2002 года в Российской Федерации принят новый закон. ГПК РФ был введён в действие с 1 февраля 2003 г., за исключением отдельных положений, для которых предусмотрены иные сроки. Далее мы более подробно рассмотрим  указанный выше документ в части интересующего нас вопроса об участии прокурора в сфере гражданского судопроизводства.

1.2 Правовая основа и процессуальный статус прокурора в гражданском судопроизводстве

Перечень лиц, наделенных статусом прокурора, определен в ст. 54 Закона о прокуратуре. Лицо, исполняющее обязанности прокурора в установленном порядке, вправе участвовать при рассмотрении гражданских дел. Иные прокурорские работник такого права не имеют. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве регулируется Конституцией РФ, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и другими федеральными законами, международными договорами РФ, Гражданским процессуальным кодексом, нормами семейного и жилищного законодательства. А именно, правовую основу участия прокуратуры в рассмотрении дел, в том числе гражданских, составляет разд. IV «Участие прокурора в рассмотрении дел судами» (ст.35-39) Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-1 (в редакции от 17 ноября 1995 г., с изменениями от 4 ноября 2005 г.). Другие направления деятельности (функции) прокуратуры в суде, в частности надзор, этим Законом не регламентируются..[7] На основании чего автором сделан важный вывод о том, прокуратура в процессе гражданского судопроизводства, выполняет функцию не надзора, а функцию участия в рассмотрении гражданских дел. Упоминая  о роли прокуратуры в гражданском процессе, нужно отметить, что соответствии с принципом диспозитивности полномочия прокуратуры в гражданском процессе сократились. В то время как в соответствии с ранее действовавшим ГПК РСФСР прокурор мог обращаться в суд с заявлением о возбуждении любого гражданского дела, в ГПК РФ эти возможности ограничены узким кругом дел, направленных главным образом на защиту публичных интересов, интересов неопределенного круга лиц, а также граждан, которые не могут сами по каким-либо объективным причинам обратиться суд.                                                                                                        В целом правовое положение прокуратуры регулируется Законом о прокуратуре. Согласно п. 1 ст. 1 этого Закона прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.                                                                                                      Кроме того, особенности участия прокурора в гражданском процессе определены Приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 2 декабря 2003 г. N 51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве» и информационным письмом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 27.01.2003 N 8-15-2003) «О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе». Касательно вопроса о процессуальном статусе прокурора, отметим что статья 45 ч.2 ГПК РФ гласит: «Прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц». (ст. 45. ч.2 ГПК РФ).[8] 
              Прокурор является самостоятельной фигурой и не становится стороной (истцом). Истцом в процессе является лицо, в интересах которого прокурор обратился в суд. Тем не менее, прокурор пользуется всеми процессуальными правами и обязанностями истца, за исключением тех, которые принадлежат истцу как субъекту спорного правоотношения. Прокурор не имеет права заключения мирового соглашения, к нему не может быть предъявлен встречный иск. Прокурор освобожден от уплаты государственной пошлины и издержек, связанных с рассмотрением дела (ч. 1 ст. 89 ГПК), с него не могут быть взысканы расходы на оплату услуг представителя (ст. 100 ГПК) и компенсация за потерю рабочего времени (ст. 99ГПК).
              Прокурор имеет право отказаться от поданного заявления и выйти из процесса. Однако эти действия не влекут за собой правовых последствий, связанных с отказом истца от исковых требований. Рассмотрение дела продолжается, если лицо, в интересах которого подано заявление, или его представитель не заявит об отказе от иска, который будет принят судом в общем порядке (ч. 2 ст. 39, ст. 173 ГПК). Таким образом, по действующему законодательству (в отличие от ГПК 1964  г.) для продолжения процесса истцу нет необходимости заявлять требование о рассмотрении дела по существу. При отказе прокурора от поданного заявления основанием для прекращения производства по делу будет служить не отсутствие требования истца о продолжении процесса, а принятый судом отказ истца от иска (а. 4 ст. 220 ГПК).

1.3 Формы участия прокурора в гражданском процессе

              Под формой участия прокурора в гражданском судопроизводстве понимается законодательно закрепленное внешнее выражение неоднократно повторяющихся действий по реализации прокурором своих полномочий, способствующих осуществлению правосудия и определяемых целями защиты в гражданском процессе прав, свобод, законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований[9] [с.359-360].               Необходимо отметить, что понимание формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве не вызывает вопросов. Разногласия наблюдаются относительно видов форм участия прокурора в гражданском судопроизводстве. Некоторые ученые-процессуалисты в своих трудах описывают только две формы участия прокурора в рассмотрении гражданских дел судами: 1) обращение прокурора в суд с заявлением (исковым заявлением); 2) вступление прокурора в процесс для дачи заключения по делу [с. 63, 79;][10] [с. 49][11]. Другие авторы, наряду с обозначенными выше, выделяют еще одну форму – принесение прокурором апелляционных, кассационных и надзорных представлений [с. 11-12][12] [с. 66][13]. Выделение третьей формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве является вполне обоснованным, так как она обладает собственными признаками, отличающими ее от других форм, а так-же индивидуальными правовыми основаниями, уникальным внешним выражением и порядком реализации, о чем свидетельствуют нормативные положения глав 39-41 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14 ноября 2002 года № 138-ФЗ и положения Приказа Генерального прокурора РФ от 2 декабря 2003 года № 51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве»[14].                                                                                                                            В научной статье «Формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве: Вопросы классификации» С.А. Лавриненков обосновывает наличие четырех форм участия прокурора в российском гражданском судопроизводстве и актуальные вопросы их классификации.[15]                                                            Автор считает, что в качестве самостоятельной формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве, наряду с вышеуказанными, необходимо выделять принесение прокурором представлений о пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам решений, определений суда, постановлений суда надзорной инстанции. Остановимся несколько подробнее на каждой из указанных форм.                                                                                                                    1. Предъявление иска в суд. Статья 45 ч.1 ГПК РФ гласит: «Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования»[16]. Т.е. в ГПК РФ приведен исчерпывающий перечень субъектов, в интересах которых прокурор может подать заявление в суд. В первую группу входят граждане, во вторую - субъекты, образующие неопределенный круг лиц, и в третью - РФ, субъекты РФ, муниципальные образования. При этом прокурор не вправе обращаться в суд с заявлением в защиту интересов коммерческих или некоммерческих организаций (хозяйственных обществ, учреждений, фондов, общественных объединений, политических партий и т.п.).
Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин сам не может обратиться в суд по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам. В заявлении должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином (ч. 3 ст. 131 ГПК).
Однако в отдельных законах прямо оговорено право прокурора на возбуждение гражданских дел в интересах граждан. Так, например, СК предусмотрено право прокурора на возбуждение следующих категорий семейных дел: о признании брака недействительным (ст. 28), о лишении родительских прав (ст. 70), об ограничении родительских прав (ст. 73), о признании недействительным соглашения об уплате алиментов, нарушающего интересы получателя алиментов (ст. 102), об отмене усыновления ребенка (ст. 142).
              В целях защиты прав и законных интересов неопределенного круга лиц прокурор может обратиться в суд с заявлением об оспаривании незаконных нормативных правовых актов, нарушающих права и свободы граждан и организаций (ч. 1 ст. 251 ГПК Норма части первой статьи 251, которая наделяет прокурора правом обращаться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации противоречащими закону, признана не соответствующей Конституции Российской Федерации, в той мере, в какой данная норма допускает обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов противоречащими федеральному закону (Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 N 13-П), а также предъявить в суды иски о признании действий продавцов (изготовителей, исполнителей) противоправными в отношении неопределенного круга потребителей и прекращении этих действий (ст. 46 Закона РФ "О защите прав потребителей"); о компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды; об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением природоохранного законодательства (п. 1 ст. 78, ст. 80 Федерального закона "Об охране окружающей среды") и в других случаях нарушения прав неопределенного круга граждан или организаций.                                                 2. Вступление в процесс. Согласно ст.45 ч.3 ГПК РФ «Прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий. Неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела.»[17].