Прокурор в судопроизводстве

Во-вторых,  в случае, когда круг защищаемых лиц не определен. В этой связи в литературе высказано мнение о том, что «фиксация права на обращение в суд в защиту гражданина, неопределенного круга лиц и невозможность осуществить защиту группы граждан – пример непоследовательности законодателя... Права, предоставленные... прокурору, должны использоваться для защиты прав и свобод граждан, особо нуждающихся в правовой и социальной защите, а ситуации, требующие предъявления прокурором исков в суд, должны носить характер серьезных нарушений, имеющих важное общественное значение и быть связанными с необходимостью защиты так называемого безгласного интереса. Поэтому полагаем правильным дополнить полномочия прокурора (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ) указанием на право предъявления иска в защиту «группы лиц»[24].

Однако с этим мнением вряд ли можно согласиться. «Группа лиц», «значительное число граждан» – это всегда индивидуально определенные лица[25]. Каждое из них должно быть указано в исковом заявлении, каждое извещается судом о возникшем процессе и участвует в нем в качестве истца (ч. 2 ст. 38 ГПК РФ); в отношении каждого из них в решении суда должны содержаться выводы об удовлетворении иска либо об отказе в удовлетворении иска полностью или в части (ст. ст. 198, 207 ГПК РФ).

Прокурор, за исключением случаев, указанных в законе (п. 1 ст. 45 ГПК РФ), не должен подменять заинтересованных лиц, в соответствии с принципом диспозитивности они сами должны заботиться о защите своих прав и охраняемых законом интересов.

В отличие от «группы лиц» «неопределенный круг лиц» – такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении и решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела[26].

К делам о защите прав неопределенного круга лиц можно отнести дела: о признании не соответствующими закону нормативных правовых актов, адресованных неопределенному кругу лиц и порождающих для них права и обязанности; о запрете деятельности, приносящей вред окружающей природной среде и нарушающей права населения, проживающего в определенном регионе, на благоприятную природную среду и охрану здоровья; о защите прав потребителей и запрете выпуска недоброкачественной продукции и т.п.

Защита неопределенного круга лиц наиболее соответствует социальному назначению прокуратуры, здесь налицо публичный интерес. Значимость данной процессуальной деятельности прокурора нашла подтверждение в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 г. N 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона о прокуратуре[27].

Кроме исков в защиту прав и законных интересов граждан прокурор в соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ вправе обращать­ся с иском в защиту прав и законных интересов Российской Фе­дерации, субъектов РФ, муниципальных образований, если этого требует охрана государственных или общественных инте­ресов. Целесообразность обращения прокурора в защиту интересов указанных субъектов имеет место тогда, когда федеральные органы исполнительной власти, органы исполнитель­ной власти субъектов РФ, органы контроля или местного само­управления:

а) допускают нарушения законности при издании ими правовых актов;

б) не принимают предусмотренных зако­ном мер по защите интересов государства и общества, в частности по защите права собственности, экономической, экологической и информационной безопасности государства[28].

Причем не так уж редки случаи совпадения публичных и частных интересов, т. е. интересов государства и общества с интересами конкретных граждан. Например, любая забастовка, создающая реальную угрозу основам конституционного строя и здоровью людей, признается незаконной по иску прокурора или работодателя (ст. 55 Конституции РФ, ч. 4 ст. 413 Трудового кодекса РФ).

Поскольку прокурор обращается в суд с иском о защите прав и законных интересов других лиц от своего имени, то исковое заявление в соответствии со ст. 131 ГПК РФ подается в суд в письменной форме и подписывается прокурором. Учиты­вая это обстоятельство, а также то, что в качестве носителя (субъекта) прокурорских правомочий в гражданском судопро­изводстве выступает соответствующее должностное лицо прокуратуры, а не прокуратура как таковая, судья не вправе требо­вать от прокурора предъявления доверенности как от лица, чье право или интерес защищается таким иском, так и от руково­дителя соответствующего органа прокуратуры. Правомочие должностного лица органов прокуратуры на участие в деле в инициативной форме должно быть подтверждено его служеб­ным удостоверением.

Инициативная форма участия прокурора в деле не ограничивается действиями по оформлению и подаче искового заявле­ния. После принятия искового заявления прокурора и возбуж­дения гражданского дела прокурор обязан поддержать свое ис­ковое требование в процессе его судебного рассмотрения. Под поддержанием иска (искового требования) понимается прежде всего доказательственная деятельность прокурора, т. е. его деятельность как субъекта доказывания фактов основания иска. Например, если прокурор предъявляет иск о лишении матери ребенка родительских прав в связи с хроническим алкоголиз­мом, то прокурор обязан представить суду соответствующие до­казательства. Причем должностное положение прокурора как органа надзора за соблюдением законов обязывает его давать в суде не только фактическое, но и юридическое обоснование ис­ка. Другими словами, прокурор кроме представления суду соот­ветствующих доказательств обязан сослаться в исковом заявле­нии на материальный и процессуальный законы и правильно их истолковать в процессе судебного разбирательства.

Деятельность прокурора по поддержанию иска не ограничивается представлением судебных доказательств и юридической квалификацией фактов основания иска. Она включает в себя,

во-первых, дачу объяснений по существу заявленного прокурором иска в порядке ст. 174 ГПК РФ;

во-вторых, активное участие прокурора в исследовании доказательств, представленных другими лицами, участвующими в деле (сторонами, третьими лицами, судебными представителями), в связи с этим прокурор вправе задавать вопросы лицам, участвующим в деле, свидетелям, экспертам, специалистам, а также обязан сам отвечать на вопросы других участников процесса и суда;

в-третьих, деятельность прокурора по поддержанию иска включает в себя выступление прокурора в судебных прениях и с репликой (ч. 3, 4 ст. 190 ГПК РФ).             

В судебных прениях участвующие в деле лица, в том числе прокурор, предъявивший иск, высказывают суду свое мнение по вопросу о том, подлежит ли иск удовлетворению или в иске следует отказать. Таким образом, логика процессуального законодательства такова, что прокурор, участвующий в суде первой инстанции в инициативной форме, должен заканчивать свою процессуаль­ную деятельность выступлением в судебных прениях; и с репли­кой. Что же касается права прокурора давать заключение по су­ществу дела в целом, то оно может быть реализовано только в случаях его участия в деле в надзорной форме, т. е. тогда, когда прокурор лишен возможности изложить свою позицию по делу в порядке дачи объяснений и участия в судебных прениях. В период работы над проектом ГПК РФ Г. А. Жилиным выска­зывалось резонное предложение, заключавшееся в том, чтобы прокурор как участвующее в деле лицо давал заключение по су­ществу дела в целом в судебных прениях, а не отдельно от них[29]. Однако законодатель при принятии ГПК РФ 2002 г. выбрал другой вариант решения указанной проблемы. Согласно ст. 189 ГПK РФ прокурор, участвующий в деле в надзорной форме, да­ет заключение по делу после исследования всех доказательств, но до судебных прений. Согласно ч. 3 ст. 190 ГПК РФ право выступления в судебных прениях имеет только прокурор, уча­ствующий в деле в инициативной форме. Такое решение одно­го из спорных вопросов науки гражданского процессуального права на законодательном уровне представляется наиболее удачным и вполне обоснованным.

Поскольку прокурор предъявляет иск от своего имени, хотя и в защиту чужого субъективного права или законного интере­са, особую остроту и актуальность приобретает вопрос о распо­рядительных правомочиях прокурора в судебном процессе. Од­ним из таких правомочий является отказ от иска. Право про­курора отказаться в процессе судебного разбирательства от предъявленного иска прямо закреплено в ч. 2 ст. 45 ГПК РФ. Наличие данного правомочия у прокурора обусловлено следующими причинами. Если иск прокурора рассматривать как акт реагирования на то правонарушение, которое было им обнару­жено до и вне процесса, то нетрудно представить ситуацию, ко­гда прокурор, предъявивший иск, приходит в процесс, будучи глубоко уверенным в наличии как самого правонарушения, так и виновности лица, его совершившего, т. е. ответчика. Основа­нием для такого убеждения служат те материалы, которыми прокурор располагал в порядке общенадзорной деятельности, т.е. до возбуждения дела в суде[30].

Задача прокурора состоит прежде всего в том, чтобы добиться вынесения законного и обоснованного решения, что определяется его статусом как представителя государства и закона, обязывает к объективности в оценке объяснений лиц, участвующих в деле, показаний свидетелей, заключения эксперта. Он не связан позицией, с которой обратился в суд; если в результате рассмотрения дела прокурор убедится в необоснованности своих требований, он не только вправе, но и обязан отказаться от них[31]. Все это свидетельствует о том, что принцип диспозитивности гражданского процесса в полной мере распространяется и на прокурора.

Отказ прокурора от предъявленного им иска представляет собой распорядительный акт, в силу которого прокурор отка­зывается от судебного процесса (использования гражданской процессуальной формы) как способа пресечения правонаруше­ния и устранения его последствий. При этом необходимо иметь в виду следующее. Поскольку прокурор не является обладате­лем того субъективного права (законного интереса), защиты которого он добивался, обращаясь в суд с иском, его отказ от иска не должен ущемлять права того лица, в интересах которо­го был предъявлен прокурором иск. Иными словами, в случае отказа прокурора от иска это лицо, т. е. истец в материально-правовом смысле или его законный представитель, имеет право требовать продолжения процесса, что и закреплено непосредст­венно в ч. 2 ст. 45 ГПК РФ.

Таким образом, отказ прокурора от иска по действующему законодательству влечет за собой прекращение производства по делу лишь в том случае, если лицо, в интересах которого был предъявлен иск, не настаивает на продолжении судебного раз­бирательства. Прекращение производства по делу возможно также в случае отказа истца в материально-правовом смысле от иска, заявленного в его интересах прокурором, если такой от­каз не противоречит закону и не нарушает прав и законных ин­тересов других лиц (ч. 2 ст. 45 ГПК РФ).

§ 3. Надзорная форма участия прокурора в гражданском процессе

Под надзорной формой участия прокурора в гражданском процессе понимается его участие путем вступления в дело, нача­тое по инициативе других лиц. Вступая в уже начатое дело, прокурор тем самым реализует функцию надзора, т. е. наблю­дения с целью выявления правонарушений в ходе судебного разбирательства дела[32]. К числу правонарушений, которые могут быть выявлены прокурором в процессе судебного разбиратель­ства, относятся:

а)    нарушения судом норм материального права;

б) нарушения судом, а также иными участниками судебного процесса норм процессуального права.

Основным правовым средством реализации прокурором функции надзора за законностью судебного разбирательства является дача заключения. Под заключением прокурора понимается его мнение как по отдельным вопросам судопроизводст­ва, так и по существу дела в целом. Таким образом, необходимо различать два вида заключений прокурора.

Во-первых, заклю­чение по отдельным, частным вопросам судебного разбиратель­ства. Право и вместе с тем обязанность прокурора как органа надзора за законностью судебного разбирательства давать тако­го рода заключения предусмотрены в ч. 3 ст. 45 и ст. 166 ГПК РФ. Например, в случае неявки в судебное заседание свидете­лей экспертов, специалистов, переводчиков суд выслушивает мнение лиц, участвующих в деле, в том числе заключение про­курора (ст. 34, ч. 1 ст. 168 ГПК РФ), о возможности рассмотре­ния дела в отсутствие не явившихся свидетелей, экспертов, специалистов, переводчиков.

Во-вторых, заключение прокурора по существу дела в целом, которое предусмотрено ч. 3 ст. 45 и ст. 189 ГПК РФ и представляет собой его мнение по вопросу о том, как должно быть разрешено дело. Другими словами, вы­ступая в порядке ст. 189, прокурор высказывает свое мнение о том, подлежит ли иск, заявление удовлетворению или в иске, заявлении следует отказать.

В этом случае прокурор не должен обосновывать исковые требования, представлять доказательства, давать объяснения по делу, участвовать в судебных прениях, что, однако, не освобождает его от обязанности способствовать суду в выяснении всех обстоятельств дела, соблюдении требований закона в ходе его рассмотрения.

Само заключение прокурора как по отдельным вопросам гражданского судопроизводства, так и по существу дела в це­лом должно содержать,

во-первых, краткий анализ возникшего вопроса или дела;

во-вторых, фактическое и юридическое обос­нование (мотивировку) высказываемого прокурором мнения[33].

Статья 229 ГПК РФ предусматривает, что содержание заключения прокурора должно быть отражено в протоколе судебного заседания. В заключении прокурор излагает суду свое мнение о том, как следует разрешить рассматриваемый иск по делам искового производства, установить тот или иной факт по делам особого производства, делам, возникающим из публичных правоотношений. Заключение прокурора должно основываться только на законе в соответствии с правосознанием прокурора, внутренним убеждением, сложившимся в результате рассмотрения в судебном заседании всех обстоятельств. Представляется, что заключение должно составляться в письменной форме, поскольку практика показывает, что при изложении заключения прокурора только в устной форме существенные моменты, имеющие значение для дела, бывают упущены и заключение может быть неточно отражено в протоколе[34].

Прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ), об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 252 ГПК РФ), о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ (ст. 260/1 ГПК РФ), об усыновлении и отмене усыновления (ст. ст. 125, 140 СК РФ , ст. 273 ГПК РФ), о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст. 278 ГПК РФ), об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами (ст. 284 ГПК РФ), об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 288 ГПК РФ), о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством (ст. 304 ГПК РФ), о лишении родительских прав, о восстановлении в родительских правах, об ограничении родительских прав (ст. ст. 70, 72, 73 СК РФ), об обязательном обследовании и лечении (о госпитализации) больных туберкулезом (ст. 10 ФЗ от 18 июня 2001 г. «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»).