Прокурор в судопроизводстве

Законом от 9 мая 1911 года пожелания Министерства юстиции были удовлетворены: и без того узкий круг дел, по которым было обязательное участие прокурора, подвергся дальнейшему сокращению.

Советский период в развитии гражданского процесса Рос­сии связан с кардинальным изменением роли прокуратуры в гражданском судопроизводстве. Практически неограниченные полномочия, предоставленные прокуратуре для участия по гра­жданским делам, были следствием общей линии законодателя на усиление вмешательства в частные дела. ГПК РСФСР, при­нятый в 1964 г., продолжил эту традицию: в ст. 12 было закреп­лено положение о том, что Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры обязаны своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких наруше­ний закона, от кого бы они ни исходили. Главной задачей про­курора в гражданском процессе считался надзор за законно­стью при рассмотрении и разрешении гражданских дел, а также при исполнении судебных постановлений.

Таким образом, роль прокурора по конечной цели мало чем отличалась от роли суда. Суд и прокуратура были партнерами в реализации политики КПСС при рассмотрении гражданских дел. Только проводили эту политику в жизнь разными средст­вами[7].

Прокурор, в отличие от суда, не принимал в процессе ника­ких решений по делу. В области гражданского судопроизводст­ва прокуратура реализовывала свои задачи, возбуждая в суде дела, давая оценку действиям участников процесса своими за­ключениями и реагируя на постановления суда при помощи протестов. Суд был связан позицией прокурора в большей сте­пени, чем позицией стороны, поскольку формально прокурор является органом, надзирающим за тем, как суд исполняет за­коны при рассмотрении и разрешении гражданских дел.

К середине 1990-х гг. ст. 12 ГПК РСФСР практически утра­тила силу, поскольку она противоречила Конституции РФ и положениям Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 1 ноября 1995 г. № 168-ФЗ). Конституция РФ в ст. 129 закрепляет положение прокуратуры как единой централизованной системы с подчине­нием нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Закон о прокуратуре возлагает на нее задачу надзора за исполнением действующих на территории Россий­ской Федерации законов. Согласно ст. 1 данного Закона проку­роры в соответствии с процессуальным законодательством Рос­сийской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, оп­ротестовывают противоречащие закону решения, определения и постановления.

С формально-юридической стороны в полномочиях прокурора в гражданском процессе России это мало что изменило. Его участие в процессе по-прежнему возможно по неограни­ченному кругу дел. Оно служило выражением принципа пуб­личности. Этот принцип проявляется в наличии у суда широ­ких полномочий по вмешательству в распорядительные дейст­вия сторон, определению предмета доказывания и собиранию доказательств (принцип активности суда в советском гражданском процессе), в компетенции прокурора, предоставлявшей ему право участвовать в любом гражданском деле, в участии ор­ганов государственного управления, представителей общест­венности и некоторых других характерных особенностях, слу­жащих обеспечению приоритета государственных интересов над интересами частных лиц.

При подготовке Гражданского процессуального кодекса РФ вопрос о роли прокурора в гражданском судопроизводстве вы­звал дискуссию. В целом существовало два подхода к решению данного вопроса.

Первый из них заключался в том, чтобы минимизировать участие прокурора в рассматриваемых судами гражданских делах и рассматривать его скорее как исключение, обусловленное либо необходимостью защиты публичного интереса, либо невозмож­ностью или крайней затрудненностью для лица самостоятельно обратиться к правосудию за защитой своих прав и получить аде­кватную защиту. Причем по мере устранения препятствий в до­ступе к правосудию (что в первую очередь связано с расшире­нием доступности профессионального юридического предста­вительства в судах и ростом квалифицированной юридической помощи) участие прокурора в частноправовых спорах при та­ком подходе должно сокращаться. В арбитражном же процессе его следовало сразу же сделать редчайшим исключением[8].

Другой подход выражался в том, чтобы участие прокурора в гражданском судопроизводстве в новом Кодексе сохранить в том виде, «в каком оно было предусмотрено действующим в то время ГПК РСФСР (по крайней мере, все его полномочия), а в новой редакции АПК РФ расширить полномочия прокурора до объема, предусмотренного действующим ГПК РФ, наделив его особым процессуальным статусом[9].

Наиболее последовательно эту точку зрения отстаивает в своих работах А. А. Власов: «Учитывая сложив­шуюся в стране ситуацию, необходимо признать, что в настоящее вре­мя нельзя лишать прокуратуру надзорных полномочий в гражданском судопроизводстве, поскольку сегодня на первый план выходит правозащитная деятельность прокуратуры»[10]

В Гражданском процессуальном кодексе РФ в целом возоб­ладала позиция сторонников первой точки зрения. Общие по­ложения об участии прокурора в деле закреплены в ст. 45 ГПК РФ, которая определяет возможность обращения проку­рора в суд с заявлением в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц и вступления в процесс для да­чи заключения по делам определенных Кодексом и другими федеральными законами категорий. Права и обязанности про­курора как лица, участвующего в деле, предусмотрены в ст. 35 ГПК РФ.

Статья 45 ГПК РФ существенно изменила положение про­курора в гражданском процессе, хотя, как и раньше, ч. 1 этой статьи закрепляет право прокурора обращаться в суд с иском в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопреде­ленного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъ­ектов Российской Федерации, муниципальных образований. При этом здесь же законодатель оговаривает, что иск в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов гражданина мо­жет быть предъявлен прокурором лишь по просьбе заинтересо­ванного лица, если оно само по уважительным причинам не может обратиться в суд. Иск в защиту интересов недееспособ­ного гражданина может быть предъявлен прокурором независи­мо от просьбы заинтересованного лица. В Гражданском про­цессуальном кодексе РФ нет прежнего общего условия для об­ращения прокурора в суд с заявлением в защиту прав и интересов других лиц, согласно которому прокурор вправе был начинать процесс, если этого требовала охрана прав, свобод и интересов граждан, общественных либо государственных инте­ресов. Это неполное, но все же значительное отступление от публичного начала в гражданском процессе продолжает общую тенденцию усиления роли состязательности и диспозитивности в российском гражданском процессе. Уже в  Законе РФ «О прокуратуре Российской Федерации» (п. 4 ст. 27) была закреплена норма, в соответствии с которой в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы или когда нару­шены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших.

В соответствии с ч. 2 ст. 4 ГПК РФ в случаях, предусмотрен­ных Кодексом, другими федеральными законами, гражданское дело может быть возбуждено по заявлению лица, выступающе­го от своего имени в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица, неопределенного круга лиц или в защиту интере­сов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных об­разований. К числу таких лиц относится и прокурор.

Согласно Гражданскому процессуальному кодексу РФ (ст. 45) круг дел, по которым допускается участие прокурора, теперь определяется только этим Кодексом и другими феде­ральными законами и не может быть расширен по усмотрению прокурора.

Этот вопрос более не зависит и от усмотрения суда, который прежде (ст. 41 ГПК РСФСР) вправе был признать обязатель­ным участие прокурора по конкретному делу. Отныне перечень таких случаев является исчерпывающим.

Прокурор относится к лицам, участвующим в деле. При этом цели, которые он преследует в деле, носят ярко выражен­ный публичный характер: «в целях осуществления возложен­ных на него полномочий» (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ). В силу этого не может принимать участие в качестве прокурора лицо, имеющее личную заинтересованность в исходе дела. Такому лицу может быть заявлен отвод, либо оно само может отвести свою канди­датуру от участия в деле.

Прокурор принимает участие в гражданском процессе как по собственной инициативе, так и по инициативе суда, извещающего его о деле, в котором необходимо его участие.

Несмотря на то что законом прокурору предоставлено право принимать участие в любом из дел, отвечающих признакам ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, решение вопроса об участии в процессе принимается им исходя из наличия определенных условий или осно­ваний, делающих это участие оправданным в данном конкрет­ном случае.

В 2009 г. законодатель расширил круг дел, по которым прокурор  может принимать участие по собственной инициативе (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ)[11]. Теперь прокурор может обратиться в суд с заявлением, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования[12]. Представляется, что в данном случае законодатель отнюдь не посягает на принципы состязательности и диспозитивности в гражданском процессе и не усиливает публичные начала, но значительно усиливает правозащитную функцию прокуратуры, ее социальную направленность в частности.

На современном этапе деятельность прокурора в гражданском процессе регулируется Конституцией РФ и отраслевым законодательством. В Конституции РФ прокурору и прокуратуре посвящена лишь одна ст. 129, которая помешена в гл. 7 «Судебная власть». Несмотря на это, прокуратура не является частью судебной власти, хотя и связана с нею тесно. В соответствии с ч. 1 ст. 129 Конституции РФ прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Что касает­ся конкретной регламентации организации и деятельности прокуратуры РФ, то ч. 5 ст. 129 Конституции РФ отсылает к федеральным законам.

Порядок участия прокурора в гражданском судопроизводст­ве регламентируется нормами Закона РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Россий­ской Федерации» – ст. 1, 22, 23, 27, 28, 35-37, ГПК РФ (например, ч. 2 ст. 4, ст. 45), Приказом Генерального прокурора от 2 декабря 2003 г. N 51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве».

Подытоживая краткую историческую справку, хочется сделать вывод о том, что законодательство, регулирующие участие прокурора в гражданском процессе,  всегда соответствовало своему времени, тем задачам, которые стояли перед прокуратурой в тот или иной период времени. Мне кажется современное законодательство, регулирующие участие прокурора в гражданском процессе, с учетом последних изменений наиболее  удачно определяет место прокурора в гражданском процессе, не посягая на основополагающие принципы состязательности и диспозитивности в гражданском процессе.

§ 2. Сущность прокурорского надзора при рассмотрении гражданских дел судами

Деятельность прокурора представляет собой специфический вид государственной деятельности. Специфика обусловлена тем, что по российскому законодательству (ст. 1, 21, 26 Закона о прокуратуре РФ) прокуратура РФ, как единая федеральная централизованная система органов с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ, осуществляет от имени Российской Федерации надзор:

во-первых, за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов всеми органами власти и управления, должностными лицами, включая руково­дителей коммерческих и некоммерческих организаций, а также судебных приставов;

во-вторых, за соответствием правовых актов органов и должностных лиц законам Российской Федера­ции;

в-третьих, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами власти и управления, а также их должностными лицами. Из этого следует, что целями прокурорского надзора как специфической сферы государственной деятельности, опреде­ляющими роль и место прокуратуры в системе государственных органов, являются обеспечение верховенства Конституции РФ и федеральных законов; обеспечение единства и укрепления закон­ности; защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов государства и общества.

Таким образом, на органы прокуратуры возложена задача по охране и за­щите частных и публичных интересов. Особенно ярко это проявляется в сфере гражданского судопроизводства.

Участие прокурора в гражданском судопроизводстве пресле­дует две цели[13]:

во-первых, выявление правонарушений в дея­тельности суда, его должностных лиц, судебных приставов, а также иных участников гражданского судопроизводства;

во-вторых, устранение выявленных правонарушений средствами и способами, предусмотренными нормами Закона о прокуратуре и ГПК РФ.

Цели прокурорского надзора в гражданском судо­производстве обусловливают, в свою очередь, его функции. Под функциями прокурорского надзора понимаются основные направления прокурорской деятельности.

К числу функций прокурорского надзора в гражданском судопроизводстве относятся:

1) реагирование на выявленное правонарушение в целях его пресечения и устранения негативных последствий;

2) надзор, т. е. наблюдение за процессуальным по­ведением участников гражданского судопроизводства в целях выявления правонарушений в процессе рассмотрения дела, жа­лобы, представления или исполнения судебного акта, а также их предупреждения[14].

Наличие двух функций прокурорского надзора как двух ос­новных направлений деятельности прокурора обусловливает необходимость его участия в гражданском судопроизводстве в двух процессуальных формах: инициативной и надзорной.

Под инициативной формой[15] участия прокурора в гражданском
процессе понимается такая его деятельность, которая направлена на возбуждение дела или производства путем предъявления иска, подачи заявления, принесения представления, а также поддержание иска, заявления, представления в процессе судебного разбирательства. Участвуя в гражданском судопроизводстве в инициативной форме, прокурор тем самым реализует функцию реагирования на то правонарушение, которое было им выявлено в порядке общенадзорной деятельности (т. е. до и вне процесса по конкретному гражданскому делу) или на предыдущей
стадии гражданского судопроизводства. Целью инициативной формы участия прокурора в гражданском деле является пресечение выявленного им нарушения законов, прав, свобод, интересов граждан, организаций, государства, а также устранение его негативных последствий.

Под надзорной формой[16] участия прокурора в гражданском процессе понимается вступление его в дело, начатое по инициативе других лиц, в целях надзора, т. е. наблюдения за ходом су­дебного разбирательства. Например, дело о признании гражданина недееспособным должно рассматриваться в присутствии прокурора (ч. 1 ст. 284 ГПК РФ). Вступая в уже начатое дело, прокурор реализует функцию надзора в смысле наблюдения за поведением участников судебного разбирательства в целях выявления правонарушений и их предупреждения.