Паспортна система України

У жовтні 2003 року Верховна Рада України розглянула і прийняла закон щодо внесення змін до деяких законодавчих актів у зв'язку з прийняттям Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні». Президент України його не підписав і запропонував відхилити «як такий, що не відповідає Конституції та законам України і прийнятий без глибокого аналізу наслідків змін, які вносяться до чинних законодавчих актів, та прийняти новий - на основі іншої концепції, з урахуванням необхідності приведення законодавства України в цій сфері у відповідність до міжнародних правових норм, Конституції і законів України та з додержанням вимог законопроектної техніки».

Закон про зміни дійсно не дуже якісний. Але складається  враження, що своїм вето президентська  Адміністрація більше дбала про  подальше гальмування впровадження закону про свободу пересування. Варто зазначити, що законопроект про  зміни готували в Міністерстві внутрішніх справ і, зрозуміло, попередньо його розглядали в Кабінеті Міністрів України.

Можна стверджувати, що це - просто ще одна помилка уряду Януковича. Але якщо звернути увагу на інші питання організації паспортно-реєстраційної роботи, то висновок буде достатньо прикрим - це результат багаторічної діяльності МВС.

На перехідному періоді  життя нашого суспільства не вдалося  змінити функціональну спрямованість  однієї з головних правоохоронних структур - Міністерства внутрішніх справ. Воно не стало знаряддям уладнання стосунків держави та її громадян. За змістом визначальною директивою існування МВС залишилась суто поліційна функція, щось на зразок відомого гасла: «Тащить и не пущать». Це було взагалі притаманно ідеології режиму, що йде в історію. Дуже схожа ситуація склалася і в податковій галузі. Превалюючою, більше того - панівною, було визначено фіскальну функцію податків, а не їх заохочувальну спрямованість.

Те ж саме було характерно для підходів Леоніда Кучми та його оточення до питань адміністративного обліку громадян та іноземців. Кожен може по-різному оцінювати діяльність колишнього міністра Юрія Кравченка. Однак він ще в листопаді 1995 року в газеті «Дзеркало тижня» щодо цієї проблеми зазначив: «Для чого нам паспортний стіл? Ми довго обговорювали і намагалися визначити ступінь корисності паспортного апарату в боротьбі із злочинністю. Він виявився цілком неістотною».

Здавалося б, у рамках обговорюваного питання ще в жовтні 1998 року було зроблено вірний крок. Президентським указом служба громадянства та реєстрації фізичних осіб передається до системи Міністерства юстиції. Так, серед служб цього відомства є розгалужена мережа відділів реєстрації громадянського стану. Під одним дахом буде зосереджено весь набір необхідних функцій. Указ з'являється, проте після цього ніяких змін не відбувається, віз залишається на своєму місці. Більше як три роки паспортно-облікова робота була залишена напризволяще.

Новим указом, уже в  січні 2002 року, служба залишається під  егідою МВС. До цього слід додати, що перший з указів у 1998 році до того, як його прийняли, чотири місяці «пролежав під сукном» у тодішнього секретаря Ради національної безпеки й оборони. Лежав би він і далі. Але, коли вкотре треба було хоч чимось звітувати перед євроструктурами, указ витягли на світ Божий і підписали.

Ще в травні 1997 року Верховна Рада постановою № 276 доручила Кабінету Міністрів України підготувати  проект закону про паспорт громадянина  України. Але до цього часу його не було прийнято. Фахівцям відомо, що узгоджений текст законопроекту було напрацьовано ще у 1998 році. Спершу його внесенню до парламенту заважала невизначеність президентських структур щодо підпорядкування служби громадянства і реєстрації.

А вже потім визначальним став інший фактор. У певних колах  починають розуміти, що паспортна тема може перетворитися iз суто бюрократичної процедури на предмет великого бізнесового проекту.

Міністерство розробило  і намагається впровадити в життя  бізнесову схему виготовлення й  отримання потужної гами так званих «ідентифікаційних документів» - усіх видів паспортів, тимчасових посвідчень громадян, прав водіїв тощо. Усього в переліку більш як два десятки документів. А загальна вартість проекту значно перевищує суму в десять мільярдів доларів США. До речі, це лише нижня оцінка прибутковості цієї афери.

Оце і є тією рушійною силою, яка перепиняє весь рух  до демократизації реєстраційних процесів у нашій державі. МВС намагається  стати не тільки виконавцем антиправових схем, а й перебрати на себе роль законодавця у названій галузі. Для  цього робиться все можливе, аби затягнути процеси прийняття відповідних законодавчих актів. Робляться спроби використати для цього Верховну Раду України. Коли ж це не виходить, вдаються до напрацювання і прийняття президентських указів в обхід парламенту.

Саме відстоювання ідеї застосування «ідентифікаційних документів» призвело до того, що й досі проект закону про паспорт громадянина не потрапив до законодавчого органу. Тому не введено в дію положення вищезазначеного закону про свободу пересування. Через це в Україні фактично досі діють правила паспортної системи колишнього Союзу РСР, започатковані ще в грудні 1932 року з незначними поправками стосовно заміни терміну «прописка/виписка» на термін «реєстрація» та виключення даних щодо національності.

Реєстрація громадян, незважаючи на чинний Закон «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», здійснюється відповідно до Тимчасового порядку, який затверджено постановою Кабміну від 16 січня 2003 р. за № 35. Контроль за виконанням правил паспортної системи покладено знову-таки на органи МВС, що є досить зручним знаряддям міліцейського впливу на реалізацію громадянами своїх прав і свобод.

Правила паспортної системи  безпосередньо торкаються основних прав, свобод та обов'язків громадянина  і тому мають бути врегульовані винятково законом, а не актами Президента України, Кабінету Міністрів України та МВС.

Особливо плідними виявилися  визиски виконавчих структур у паспортно-реєстраційній  сфері у 2004 році. МВС запропонувало  взірець нового паспорта громадянина України для виїзду за кордон. Цю дуже суперечливу новацію було затверджено Указом № 1465 від 10 грудня 2004 року щодо внесення змін до положення про паспорт цього типу. Цим актом майже сім мільйонів паспортів громадянина України для виїзду за кордон зразка 1993 року було визнано не чинними. І лише завдяки тому, що світова спільнота не дуже переймається указами українського Президента, сьогодні громадяни нашої держави мають можливість виїзду та перебування за кордоном.

Не менш вражаючим  є й той факт, що Кабінет Міністрів України прийняв постанови від 28 жовтня та 24 грудня 2004 року № 1429 та № 1740 щодо чинності паспортів громадянина України, які оформлені з використанням бланків паспортів колишнього Союзу РСР. Хоча, відповідно до урядової постанови від 11 липня 2002 року № 976, ці документи втратили чинність ще 1 вересня 2002 року!

Апофеозом такої практики стала поява президентського  указу № 500 щодо утворення Міністерством  внутрішніх справ реєстру фізичних осіб. Ніхто не заперечує необхідності і нагальності такого реєстру. Але, по-перше, виходячи з вимог частини третьої статті 106 Конституції України, такий указ міг з'явитися лише в розвиток відповідного закону. Щодо цього слід зазначити, що такого закону Верховна Рада ще не прийняла. Більше того, жоден із законопроектів на цю тему поки що не знайшов підтримки в стінах парламенту.

По-друге, характерно, хто  підготував проект указу. Цим органом  був аж ніяк не Державний департамент  у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб, що було б цілком логічно. Його готував департамент ресурсного забезпечення МВС.

По-третє, в указі, який було видано посеред року, в порушення  норм бюджетного кодексу всі витрати  було запропоновано забезпечити  в межах видатків, передбачених на створення Єдиної державної автоматизованої паспортної системи.

Немає жодного сумніву  в тому, що треба подолати прояви міліцейського тиску на реалізацію кожним з нас виняткового права  вільного вибору місця проживання. Потрібно запроваджувати замість паспортної системи радянських часів дійсно демократичну систему обліку громадян за легітимаційним принципом. Під цим треба розуміти комплекс заходів, що визначає порядок адміністративного обліку громадян шляхом їх реєстрації з використанням різних типів документів, що підтверджують громадянство або посвідчують особу.

Урешті-решт держава має  покінчити з хворобою під назвою «паспортизм».

 

Розділ 2. Адміністративно-правові  аспекти паспортної системи України

2.1. Положення  про паспорт громадянина України

2.1.1.Загальні  положення

 

1. Паспорт громадянина  України є документом, що посвідчує особу власника та підтверджує громадянство України. Паспорт є дійсним для укладання цивільно-правових угод, здійснення банківських операцій, оформлення доручень іншим особам для представництва перед третьою особою лише на території України, якщо інше не передбачено міжнародними договорами України. [43]

Документом, що посвідчує особу громадянина України за кордоном і при перетинанні державного кордону України, є паспорт громадянина України для виїзду за кордон або дипломатичний і службовий паспорти, посвідчення особи моряка і проїзний документ дитини. Ці документи виготовляються і оформляються відповідно до положень, що затверджуються Президентом України на підставі рекомендацій Міжнародної організації цивільної авіації (ІКАО, Дос. N 9303).

2. Паспорт громадянина  України видається кожному громадянинові України паспортною службою органів внутрішніх справ (далі - паспортна служба) після досягнення 16-річного віку.

3. Бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Терміни запровадження паспортної картки визначаються Кабінетом Міністрів України у міру створення державної автоматизованої системи обліку населення.

4. Усі записи в паспорті і відомості про його власника, що вносяться до нього, виконуються українською і російською мовами.

Внесення додаткової інформації до паспорта може здійснюватися також на вклеюваних аркушах установленої Міністерством внутрішніх справ України форми.

5. Паспортна книжечка являє собою зшиту внакидку нитками обрізну книжечку розміром 88х125 мм, що складається з обкладинки та 16 сторінок.

Усі сторінки книжечки пронумеровані і на кожній з них зображено Державний герб України і перфоровано серію та номер паспорта.

6. У верхній частині  лицьового боку обкладинки зроблено  напис "Україна", нижче - зображення Державного герба України, під ним - напис "Паспорт".

На внутрішньому лівому боці обкладинки у центрі – зображення Державного прапора України, нижче - напис "Паспорт громадянина України".

На першу і другу сторінки паспортної книжечки заносяться прізвище, ім'я та по батькові, дата і місце народження. На першій сторінці також вклеюється фотокартка і відводиться місце для підпису його власника. На другу сторінку заносяться відомості про стать, дату видачі та орган, що видав паспорт, ставиться підпис посадової особи, відповідальної за його видачу. Записи засвідчуються мастиковою, а фотокартка - випуклою сухою печаткою.

Перша сторінка або перший аркуш після внесення до них відповідних записів та вклеювання фотокартки можуть бути заклеєні плівкою. У разі заклеювання плівкою усього аркуша записи та фотокартка печатками не засвідчуються.

Третя, четверта, п'ята і шоста сторінки призначені для фотокарток, додатково вклеюваних до паспорта, а сьома, восьма і дев'ята - для особливих відміток. На десятій сторінці робляться відмітки про сімейний стан власника паспорта, на одинадцятій - шістнадцятій - про реєстрацію постійного місця проживання громадянина.

На прохання громадянина  до паспорта може бути внесено (сьома, восьма і дев'ята сторінки) на підставі відповідних документів дані про дітей, групу крові і резус-фактор.

На внутрішньому правому  боці обкладинки надруковано витяг з Положення.

Вносити до паспорта записи, не передбачені цим Положенням або законодавчими актами України, забороняється.[43]

7. Записи, вклеювання фотокарток і відмітки у паспорті здійснюються паспортною службою.

8. Термін дії паспорта, виготовленого у вигляді паспортної книжечки, не обмежується.

До паспортної книжечки при досягненні громадянином 25- і 45-річного віку вклеюються нові фотокартки, що відповідають його вікові. Паспорт, в якому не вклеєно таких фотокарток при досягненні його власником зазначеного віку, вважається недійсним.

9. Паспорт, виготовлений у вигляді паспортної картки (інформаційного листка), має розмір 80х60 мм. У інформаційний листок вклеюється фотокартка і вносяться відомості про його власника: прізвище, ім'я та по батькові, дата народження і особистий номер, а також дата видачі і код органу, що його видав.

Інформаційний листок заклеюється  плівкою з обох боків.

10. Термін дії паспорта, виготовленого у вигляді паспортної картки, визначається Кабінетом Міністрів України.

11. Бланки паспортів виготовляються на замовлення Міністерства внутрішніх справ України Головним управлінням по організації виготовлення цінних паперів і документів суворого обліку Міністерства фінансів України з високоякісного паперу з використанням спеціального захисту і є документами суворої звітності.

 

2.1.2. Порядок видачі, обміну паспорта і користування  ним

 

1. Видача та обмін паспорта провадяться у місячний термін за місцем постійного проживання громадянина.

Вклеювання до паспорта нових фотокарток при досягненні громадянином 25 - і 45-річного віку провадиться у п'ятиденний термін.

2. Для одержання паспорта громадянин подає: