Паспортна система України

ЗМІСТ

ВСТУП

Паспортна система - система державного обліку, контролю і регулювання пересування населення за допомогою паспортів. Її основними функціями є: видача паспортів, реєстрація, що дає змогу вести відповідний статистичний та персональний облік; забезпечення реалізації людиною і громадянином їх прав і свобод та обов’язків перед державою і суспільством; посилення охорони громадського порядку та забезпечення національної безпеки.

Паспорт (франц. passeport, первісно - дозвіл на відплиття, від passé - прохід і port - гавань) - офіційний документ, який посвідчує особу власника та підтверджує його громадянство. Існування паспорту зафіксовано в Римській імперії. В Єгипті, який римляни ізолювали від світу, для виїзду морем необхідно було отримати дозвіл, паспорт і документи про сплату мита. За виїзд навіть при наявності дозволу, але без паспорту винний сплачував третину майна, а якщо він вивозив рабів без відповідних документів, у нього конфісковувалось все майно. Паспорт був і в римських легіонерів: дві з’єднані бронзові пластинки, запис на яких був завірений військовою печаткою. Нормативно паспорт увів до своєї правової системи відповідним рішенням 1414 англійський парламент. Підписував його сам король. Найдавніший паспорт, який зберігся, датований 1641 р.

У Німеччині у 15 сторіччі паспорт запроваджується, щоб відрізнити чесних подорожніх (торговців і ремісників) від численних розбійників та злидарів, які мандрували Європою. У 17 сторіччі з’явилися паспорти (Militarpass) - для протидії дезертирству; чумні (Pestpass) - для мандрівників із країн, де спалахувала ця страшна хвороба; особливі - для євреїв, учнів-ремісників тощо.

Перші заходи паспортизації  у Росії стали виявлятися за “Смутних часів” у вигляді “проїзних грамот”. Указом царя Петра I від 30 Х. (10.ХI) 1719 р. “проїзні грамоти” запроваджені як загальне правило. Особи, котрі не мали такої грамоти, визначалися як “недобрі люди”, або навіть “злодії”. В губерніях Російської імперії за Миколи I з’явилися циркуляри про вдосконалення порядку видачі паспорта зразка 1826 року у вигляді паперової стрічки.

Плата за паспорт для  виїзду за кордон, який, за розпорядженням імператорського уряду від 1(13).V. 1844 р., видавався російським підданим обох статей по досягненні ними 25-літнього віку (виняток встановлювався для тих, хто від’їжджав закордон лікуватися, отримувати спадщину, вдосконалюватись в мистецтві, вищих ремеслах і торгівлі, а також для поїздки з батьками, вихователями і дружин з чоловіками).

Зі встановленням Радянської влади Декретом ВЦВК І РНК РСРР від 25.VI.1919 р. запроваджувалась обов’язкова видача трудових книжок, які фактично були паспортом. Декретом ВЦВК і РНК РРСФР “Про посвідчення особи” від 20.VII.1923 р. трудові книжки скасовувалися і громадяни за необхідності могли отримати посвідчення особи, але це було їх правом, а не обов’язком. Згідно з постановою ЦВК та РНК СРСР “Про встановлення єдиної паспортної системи в Союзі РСР і обов’язкової прописки паспортів” від 27.XII.1932 р. всі громадяни СРСР віком від 16 років зобов’язані були мати паспорти (селяни не входили до переліку власників паспортів. З 1976 року було запроваджено паспорт нового зразка, який повинні були мати всі радянські громадяни, що досягли 16-літнього віку).

Розділ 1. Паспортна система України: історія і сучасність

1.1. Становлення інституту прописки та паспортної системи

Інститут прописки та радянська паспортна система, яка  досі функціонує в Україні з деякими  модифікаціями, розпочали свій розвиток ще у 30-х роках ХХ століття, на початку  процесів індустріалізації та колективізації в СРСР. 27 грудня 1932 року Центральним виконавчим комітетом та Раднаркомом СРСР було видано постанову, якою запроваджувалася паспортна система і обов’язкова прописка паспортів. Вже у «сталінській» Великій Радянській Енциклопедії 1939 року доволі відверто вказувалося, що паспортна система представляє собою «порядок адміністративного обліку, контролю та регулювання пересування населення шляхом введення для останнього паспортів...» Ця дефініція «паспортної системи» та інституту прописки залишалася цілком справедливою для СРСР і, відповідно, України протягом майже 50 років. [58]

Однією із провідних  особливостей паспортної системи «по-радянськи» було те, що спочатку паспорти запроваджувалися лише для мешканців міст, робочих  поселень, новобудов та радгоспів. Не слід забувати й про так звані режимні місцевості, де паспорт, а, відповідно, і прописку, отримати було майже неможливо. Ці зони почали створюватися ще у 1933 році. В Україні спочатку такими містами стали Київ, Одеса, Дніпропетровськ, Сталіно. Потім «режимність» поширилася й на інші міста. Загалом до 1953 року в СРСР в цілому режимними було визнано 340 міст, місцевостей та залізничних вузлів (за даними інформаційно-аналітичного бюлетеню «Права людини в Україні», випуск 17, К. 1996 р., С. 69). Відповідні органи влади могли беззастережно контролювати, кому видавати паспорти та, відповідно, прописувати у «режимних зонах», а кого зараховувати до категорії неблагонадійних, а через те - до більш безправних за інших. За 40-50 років радянською владою було видано безліч постанов та директив, які розвивали й «удосконалювали» інститут прописки і все більше обмежували право громадян на свободу пересування, вільний вибір місця роботи і місця проживання.

Слід згадати ще одну важливу невід’ємну деталь паспортної системи й інституту прописки: колгоспники були позбавлені права мати паспорти, що перетворювало їх фактично на радянських кріпаків. Порушення паспортного режиму працівниками колгоспів у 1940-50-х роках каралося кримінальною відповідальністю.

Взагалі селяни отримали паспорти - а відповідно до цього, й гіпотетичну можливість вибору місця проживання та роботи - лише у 1974 році, коли було ухвалено нове Положення про паспортну систему, яким встановлювалося, що паспорт громадянина СРСР беззастережно зобов’язані мати всі радянські громадяни, які досягли 16 років. Системи радянського кріпацтва торкнулися процеси лібералізації. Процес повної паспортизації розпочався у 1976 році, а завершився лише у 1981 році. Показово, що на території СРСР у сільській місцевості було видано 50 мільйонів паспортів (за даними інформаційно-аналітичного бюлетеню «Права людини в Україні», випуск 17, К. 1996 р. С. 97).

Отже, відповідний спадок - а точніше тягар - у вигляді  існування інституту прописки фактично здатний зводити нанівець безліч декларацій про гарантії прав і свобод у державі. З часом інститут прописки, став не тільки можливістю контролю за громадянами, але й наповнився своєрідним «соціальним» змістом. Йдеться, наприклад про фінансування медичних установ за районним принципом. Водночас не можна не згадати про цілу армію працівників у відповідних інстанціях - «паспортних столах» різних рівнів.

Про нагальну потребу  скасування прописки в Україні говорили давно і довго. Ця «антиправова»  дефініція не зафіксована в Конституції  України та інших українських  документах. Але де-факто ситуація залишалася без змін. Після ухвалення Основного Закону України, ще у 1996 році уряд в особі тодішнього віце-прем’єр-міністра В. Пінзеника обіцяв, що прописку буде замінено реєстрацією, що сприятиме «вільнішій» міграції робочої сили» («Всеукраинские ведомости», 18 жовтня 1996 р.). Однак очевидно, що на тому етапі усвідомлення владою необхідності скасування прописки було потребою економічного гатунку. Де-юре лише 20 червня 1997 року громадяни України дістали змогу вільно обирати місце роботи. З огляду на ситуацію в державі, Верховна Рада внесла зміни до законодавства, які дозволяли громадянам влаштовуватися на роботу без прописки в будь-якому населеному пункті. Проте, незважаючи на відповідні новації, проблема залишалася - адже система прописки є саме інститутом із багатьма завданнями та функціями. Також збережено спадкову традицію відношення до прописки, як необхідного атрибуту, який беззастережно притаманний кожному «порядному громадянину». Показово, що навіть після відповідних скасувань, у лютому 1999 року, тодішній віце-прем’єр-міністр Сергій Тігіпко вніс на черговому засіданні уряду пропозицію забезпечити «вільне пересування громадян країною» («Вечірній Київ», 4 лютого 1999 р.) і скасувати прописку, яка перешкоджає працевлаштуванню людей, котрі у зв’язку із зростанням безробіття змушені шукати роботу далеко від дому.

Також не можна не сказати  й про те, що лише 15 травня 2001 року Верховна Рада України ухвалила Закон  України «Про внесення змін до Кодексу  України про адміністративні  правопорушення», позбавляючи Кодекс багатьох спадкових архаїзмів. Наприклад, де-юре «порушники паспортного режиму», тобто ті, хто з тих чи інших причин проживав без прописки, а також ті, хто допускав таке проживання будь-кого (навіть рідні та близьких) у себе в квартирі чи будинку вже не можуть бути оштрафовані на 50 гривень. Отже, проживання без прописки не тягне за собою юридичної відповідальності, згідно з українськими законами, лише з травня 2001 року. [63]

Фактично від спадку радянських часів у вигляді інституту  прописки Україна відмовилася лише 20 листопада 2001 року. Коли Конституційний Суд України оприлюднив прийняте 14 листопада рішення у справі за конституційним поданням 48 народних депутатів щодо відповідності статтям 24, 33, 64 Основного документу нашої держави підпункту 1 пункту 4 Положення про паспортну службу органів внутрішніх справ (постанова Кабміну України від 10.10.1994 р.), а також Положення про паспортну систему в СРСР (постанова Ради Міністрів СРСР від 28.08.1974 р.) та Постанови Ради Міністрів СРСР «Про деякі правила прописки громадян» (від 28.08.1974 р.) - оскільки останні два документи, згідно з Постановою Верховної Ради України від 12 вересня 1991 року, все ще були чинними в Україні.

Було, зокрема, визнано, що не відповідає Конституції України  положення підпункту 1 пункту 4 Положення про паспортну службу органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 жовтня 1994 року № 700, щодо прописки (виписки), згідно з яким паспортна служба органів внутрішніх справ застосовує як загальне правило дозвільний порядок вибору особою місця проживання. Взагалі, Положення про паспортну службу в Україні було затверджено Кабміном 10 жовтня 1994 року. Згідно з документом Паспортна служба органів внутрішніх справ є складовою частиною міліції громадської безпеки системи МВС. Її завдання визначаються, як «реалізація державної політики щодо паспортизації громадян, забезпечення видачі громадянам України, які постійно проживають в Україні, паспорта громадянина України і паспорта громадянина України для виїзду за кордон та проїзного документа дитини, забезпечення видачі іноземним громадянам і особам без громадянства (далі - іноземці) документів для в’їзду в Україну, перебування на її території та виїзду за її межі».

Крім того до переліку завдань входила робота, пов’язана з пропискою та випискою, реєстрацією за обліком та місцем проживання громадян. Отже, відтепер ці «завдання визнано неконституційними» і «втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним судом України цього рішення».

Також КС визнав за необхідне 4 пунктом свого рішення, «припинити конституційне провадження у справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) Положення про паспортну систему в СРСР, затвердженого постановою Ради Міністрів СРСР від 28 серпня 1974 року № 677, постанови Ради Міністрів СРСР «Про деякі правила прописки громадян» від 28 серпня 1974 року № 678». Показово, що постанова «Про деякі правила прописки громадян», ухвалена 28 серпня 1974 року Радою Міністрів СРСР була опублікована у ті часи не повністю. Перші чотири пункти відповідної постанови були надруковані, інші шість мали «гриф» - «не для друку». Постанова дозволяла прописку у містах та селищах міського типу, було дозволено прописувати чоловіка до жінки, дітей до батьків. Положення «не для друку», наприклад, регулювали порядок фактичного позбавлення для колишніх політв’язнів «можливості повернутися на попереднє місце проживання»...

Отже те, про що так  довго говорилося - скасування інституту  прописки - здійснилося. Однак, виникає  запитання: а що ж надалі? Безумовно виникає необхідність регламентувати законодавчим шляхом діяльність, пов’язану з накопиченням персональних даних і забезпеченням їх використання за призначенням в інтересах прав людини та національної безпеки держави.

Ще на початку червня 2001 року Комітет Верховної Ради України з питань правової політики презентував у парламенті законопроект «Про Державний реєстр фізичних осіб». Автор законопроекту народний депутат Олександр Лавринович, наголошував, що його ухвалення дасть можливість скасувати систему прописки. Проект закону пропонував замінити інститут прописки системою реєстрації фізичних осіб. Законопроектом, встановлювалося, що розпорядником державного реєстру фізичних осіб буде Міністерство юстиції, а наприклад, не МВС, як це існує сьогодні у системі паспортних столів. Законопроектом також було визначено перелік відомостей про фізичну особу, зокрема, персональні дані, які мають заноситись до державного реєстру. До нього, згідно із законопроектом, мали заноситися такі персональні дані, як прізвище, ім’я та по батькові; дата народження; місце народження; стать; персональний номер; громадянство; місце проживання зi вказівкою дати його реєстрації; відомості про сімейний стан, дітей, батьків, чоловіка або дружину; відомості про смерть - дату й місце. Планується, що формуватися Держреєстр буде шляхом реєстрації за місцем проживання фізичної особи.

1.2. Сучасний  стан паспортної системи в  Україні

Однією зі складових  трансформації нашої держави  на шляху до Європи має бути врегулювання відносин, пов'язаних із свободою пересування особи та вибором нею свого місця проживання. Саме цій проблемі було присвячено Закон України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні». Базову редакцію цього юридичного акта запропонував Верховній Раді автор цієї статті. Після довгих перипетій цей закон врешті-решт було прийнято і він набрав чинності з 15 січня 2004 року.

Здавалося, було перегорнуто  одну з найнедемократичніших сторінок нашого внутрішнього життя. Нею була горезвісна система прописки, яка перетворила країну на такий собі концтабір пом'якшеного режиму з розконвойованими громадянами. За 70 років, що минули, сталися певні зміни в бік пом'якшення цього порядку, але докорінного зламу не сталося. Тому й був таким злободенним згаданий Закон, прийнятий ще у 2003 році.

Після проголошення будь-якого  закону має відбутися відповідна зміна всієї нормативної бази в цій сфері. В першу чергу  це стосується внесення необхідних змін у ті законодавчі акти, котрі якимось  чином регулюють відносини в  цій галузі. І ось тут підходимо до визначальних моментів у вирішенні обговорюваної проблеми.