Организация осуществления президентской власти

Одной из форм согласительной деятельности Президента РФ является создание согласительных комиссий. Например, Распоряжением Президента РФ от 4 мая 1997 г. была создана согласительная комиссия для урегулирования разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Ингушетия по некоторым вопросам Конституции Республики Ингушетия, обеспечения ее соответствия Конституции РФ и федеральным законам; Распоряжением Президента РФ от 22 апреля 1999 г. - согласительная комиссия по урегулированию разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Башкортостан, касающихся Закона Республики Башкортостан "О банках и банковской деятельности в Республике Башкортостан". Однако создание такого рада согласительных органов не получило распространения на практике.

Следует отметить, что согласительные процедуры Президента РФ имеют важное значение. Они являются одним из важнейших средств в деле разрешения спорных вопросов, и прежде всего в таких наисложнейших сферах, как межнациональные, федеративные отношения. Учитывая значимость этого института, целесообразно законодательно урегулировать данные вопросы, и прежде всего, понятия согласительных процедур, их форм, прав и обязанностей сторон. Нужен специальный правовой акт. О необходимости его принятия говорилось еще в середине 90-х годов прошлого века в юридической научной литературе[39]. Определенные указания в этом направлении делались и Президентом РФ. В 1997 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон "О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Однако он был отклонен Советом Федерации. Основной причиной отклонения являлось то, что он не предоставлял субъектам РФ существенных возможностей отстаивать свои позиции в рамках регулируемых им процедур. Представляется, что принятие специального правового акта в целом о согласительных процедурах или согласительных процедурах, применяемых Президентом РФ, остается актуальным и сегодня.

Глава 3. Организация осуществления президентской власти

3.1 Управление делами Президента РФ. Органы при Президенте РФ

Важная роль в деле обеспечения эффективного осуществления полномочий Президентом РФ принадлежит его исполнительному аппарату. Само это понятие "исполнительный аппарат главы государства" фактически мало используется в российской государственно-правовой теории и практике[40]. Но оно, с нашей точки зрения, наиболее четко отражает позицию различного рода структур действующих при Президенте РФ в системе органов государственной власти РФ. Основой исполнительного аппарата главы нашего государства является Администрация Президента РФ. Это конституционный орган. Подробно вопросы его организации и деятельности определены в Положении об Администрации Президента РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г.. В ст. 1 Положения прежде всего в обобщенной форме закреплен статус данного органа: "Администрация Президента Российской Федерации (далее - Администрация) является государственным органом, сформированным в соответствии с пунктом "и" статьи 83 Конституции Российской Федерации, который обеспечивает деятельность Президента Российской Федерации и осуществляет контроль за исполнением решений Президента Российской Федерации".

Администрация Президента РФ состоит из ее Руководителя, двух его заместителей, помощников Президента РФ, пресс-секретаря Президента РФ, руководителя протокола Президента РФ, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, советников Президента РФ, полномочных представителей Президента РФ в Совете Федерации, Государственной Думе, Конституционном Суде РФ, старших референтов, референтов и иных должностных лиц Администрации; управления Президента РФ; иных самостоятельных подразделений Администрации. Самостоятельные подразделения состоят из департаментов.

Президенту РФ принадлежит ключевая роль в деле осуществления руководства, формирования данного органа. Он осуществляет общее руководство Администрацией. Вместе с тем определен круг должностных лиц Администрации, которые непосредственно подчинены главе государства. Это Руководитель Администрации, заместители Руководителя Администрации, помощники Президента РФ, пресс-секретарь Президента РФ, Руководитель протокола Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, советники Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в Совете Федерации, Государственной Думе, Конституционном Суде РФ, старшие референты и референты Президента РФ, Секретарь Совета Безопасности РФ. Президент РФ назначает на должность и освобождает от нее в Администрации должностных лиц, непосредственно ему подчиненных; начальников управлений Президента РФ, руководителей иных самостоятельных подразделений Администрации, заместителя Секретаря Совета Безопасности РФ. Президент РФ определяет иных лиц в Администрации, назначаемых на должность и освобождаемых от должности им непосредственно и подчиняющихся ему, утверждает положения об управлениях Президента РФ, иных самостоятельных подразделениях Администрации.

Основными целями деятельности Администрации являются: обеспечение реализации Президентом РФ полномочий главы государства; контроль за исполнением решений Президента РФ; подготовка предложений Президента РФ о мерах, направленных на охрану суверенитета России, ее независимости и государственной целостности; содействие Президенту РФ в определении основных направлений внутренней и внешней политики государства; разработка общей стратегии внешней политики РФ, обеспечение реализации Президентом его полномочий по руководству внешней политики нашей страны; разработка совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти и организациями общенациональных проектов и контроль за их реализацией; обеспечение деятельности Президента РФ по решению кадровых вопросов, относящихся к его ведению, вопросов о награждении государственными наградами РФ и присвоении почетных званий РФ; содействие Президенту РФ в решении вопросов, касающихся обеспечения прав и свобод человека и гражданина; содействие Президенту РФ в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обеспечение реализации Президентом РФ иных возложенных на него Конституцией РФ и федеральными законами полномочий.

Для достижения указанных целей Администрация наделена широкими полномочиями. Она организует подготовку законопроектов для внесения их Президентом РФ в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы; подготавливает проекты заключений на законопроекты, принятые Государственной Думой; подготавливает предложения о подписании Президентом РФ законов либо об их отклонении; подготавливает согласование и представление Президенту РФ проектов его указов, распоряжений, поручений и обращений, а также аналитических докладов, справок и иных необходимых Президенту РФ документов; обеспечивает обнародование федеральных законов, выпуск указов, распоряжений Президента РФ, а также иных документов, подписанных им; подготавливает материалы для ежегодного послания Президента РФ парламенту РФ и для его программных выступлений; обеспечивает деятельность Совета Безопасности РФ, Государственного совета РФ и других совещательных и консультативных органов при Президенте РФ; осуществляет контроль за исполнением федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, других решений Президента РФ; подготавливает проекты обращений Президента РФ в Конституционный Суд РФ; подготавливает предложения Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обеспечивает его взаимодействие с политическими партиями, общественными и религиозными объединениями, профессиональными союзами, организациями предпринимателей и торгово-промышленными палатами; обеспечивает диалог со структурами гражданского общества, содействие их развитию и укреплению; обеспечивает взаимодействие Президента РФ с государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с российскими и зарубежными политическими и общественными деятелями, с международными и иностранными организациями; содействует Президенту РФ в реализации его полномочий по кадровым вопросам; обеспечивает реализацию полномочий Президента РФ по вопросам гражданства; организационно обеспечивает реализацию Президентом РФ его полномочий по осуществлению актов помилования; собирает, обрабатывает и анализирует информацию о социально-экономических, политических процессах в стране и за рубежом; учитывает и анализирует обращения граждан, предложения общественных объединений и органов местного самоуправления, представляет соответствующие доклады главе государства; обеспечивает хранение официальных тексов (оригиналов) федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ.

Важное значение имеет положение о том, что Администрация при реализации своих функций взаимодействует с высшими органами законодательной, исполнительной, судебной власти нашей страны, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, а также государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с российскими и иностранными организациями.

Значительными полномочиями наделен Руководитель Администрации. Он, например, представляет Администрацию в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, органах местного самоуправления, в российских, международных и иностранных организациях; осуществляет общее руководство деятельностью начальников управлений Президента РФ, руководителей иных самостоятельных подразделений Администрации; распределяет обязанности между заместителями Руководителя Администрации; представляет Президенту РФ кандидатуры для назначения на должность и вносит ему предложения об освобождении от должности должностных лиц в соответствии с Положением об Администрации Президента РФ; организует исполнение поручений Президента РФ; утверждает перечень сведений, подлежащих засекречиванию в Администрации; распоряжается бюджетными средствами в соответствии со сметой Администрации. В Положении об Администрации Президента РФ также подробно урегулированы вопросы, связанные со статусом заместителей Руководителя администрации, помощников Президента РФ, советников Президента РФ и других должностных лиц данного органа.

Еще один конституционный орган при Президенте РФ - Совет Безопасности РФ. Основы его организации определены в Конституции РФ, в Законе РФ "О безопасности"[41] и более подробно и всесторонне - в Положении о Совете Безопасности, утвержденном Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. В соответствии со ст. 1 и 4 Указа Совет Безопасности является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности. Он является органом, обеспечивающим условия для реализации Президентом РФ его конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности.

В состав Совета Безопасности входит Председатель (Президент РФ), Секретарь, назначаемый Президентом, постоянные члены и члены Совета Безопасности, которые назначаются Президентом по представлению Секретаря Совета Безопасности. Среди постоянных членов - председатели палат федерального парламента, Председатель Правительства РФ, Секретарь Совета Безопасности. Членами Совета Безопасности являются ряд федеральных министров.

Четко установлены основные задачи Совета Безопасности. Это определение жизненно важных интересов общества и государства, выявление внутренних и внешних угроз объектам безопасности; разработка основных направлений стратегии обеспечения безопасности РФ и организация подготовки федеральных целевых программ ее обеспечения; подготовка рекомендаций Президенту РФ для принятия решений по вопросам внутренней и внешней политики РФ в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; подготовка оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, которые могут привести к существенным социально-политическим, экономическим, военным, экологическим и иным последствиям, и по организации их ликвидации; подготовка предложений Президенту РФ о введении, продлении или об отмене чрезвычайного положения; разработка предложений по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в процессе реализации принятых решений в области обеспечения безопасности и оценка их эффективности; совершенствование системы обеспечения безопасности путем разработки предложений по реформированию существующих либо созданию новых органов, обеспечивающих безопасность личности, общества и государства.

На реализацию этих задач направлены важные полномочия, которые предоставлены Совету Безопасности. Он, например, рассматривает вопросы внутренней, внешней и военной политики РФ в области обеспечения безопасности личности, общества и государства, обороноспособности страны, военно-технического сотрудничества, решения стратегических проблем государственной, экономической, социальной, оборонной, экологической и иных видов безопасности, прогнозирования чрезвычайных ситуаций, принятия мер по их предотвращению и преодолению их последствий; подготавливает решения Президента РФ по вопросам внутренней, внешней, военной политики в области обеспечения безопасности личности, общества, государства, обороноспособности страны, научно-технического сотрудничества, введения экономических санкций, информационного развития, разработки стратегии обеспечения мер по охране независимости и государственной целостности РФ; подготавливает проекты указов Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности личности, общества, государства, обороноспособности страны, военно-технического сотрудничества, развития глобальных информационных систем, контроля деятельности федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих безопасность; осуществляет контроль за реализацией федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ стратегии в области внутренней, внешней и военной политики, военно-технического сотрудничества и информационной безопасности РФ; организует подготовку федеральных целевых программ обеспечения безопасности, осуществляет контроль за ходом их реализации; организует научные исследования в области обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Существенная роль в деятельности Совета Безопасности отводится его Секретарю. Он является должностным лицом РФ, подчиненным непосредственно Президенту РФ. Секретарь Совета Безопасности обеспечивает деятельность этого органа, руководит его аппаратом. Для этих целей он наделен значительными полномочиями. Секретарь Совета Безопасности организует взаимодействие аппарата Совета Безопасности с подразделениями Администрации Президента РФ, аппаратами Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства РФ, руководителями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, функциональными и региональными объединениями, представителями трудовых коллективов и предпринимательских кругов, политическими партиями, общественными и религиозными объединениями по вопросам, входящим в компетенцию Совета Безопасности.

Решения Совета Безопасности принимаются на его заседаниях постоянными членами Совета простым большинством голосов. Они вступают в силу только после утверждения их Председателем Совета Безопасности, т.е. Президентом РФ. Решения Совета по важнейшим вопросам оформляется указами Президента РФ, иные решения - протоколами. Совет Безопасности образует межведомственные комиссии. Они являются основными рабочими органами Совета. В зависимости от возлагаемых на комиссии задач они могут создаваться по функциональному или региональному признаку на постоянной либо временной основе. Вопросы образования и упразднения межведомственных комиссий решаются Советом Безопасности по представлению Секретаря Совета Безопасности. Персональный состав межведомственных комиссий утверждается Секретарем Совета Безопасности по представлению руководителя федерального органа государственной власти, должностные лица которого включены в ее состав. Заседания межведомственных комиссий проходят не реже одного раза в квартал.