Организация осуществления президентской власти

Если не сделано ни то ни другое, Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти). И в случае если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения указанное лицо не примет мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент РФ отрешает высшее должностное лицо субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) от должности. Решение Президента РФ о предупреждении или об отрешении от должности принимается в форме указа. Указ об отрешении вступает в силу через 10 дней со дня его официального опубликования. Лицо, полномочия которого были прекращены указом, вправе обжаловать данный указ в Верховный Суд РФ в течение 10 дней со дня опубликования указа, а Верховный Суд РФ должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее 10 дней со дня ее подачи[34].

В соответствии с п. 9 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации" Президент РФ может назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) на период до вступления в должность вновь избранного высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти). По этому вопросу издается соответствующий указ. Такие действия Президент РФ может совершать только в том случае, когда при отрешении от должности конституция (устав) или закон субъекта не определяет порядок временного исполнения обязанностей высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти). На основании п. 4 ст. 29.1 указанного Федерального закона Президент РФ может также временно отстранить высшее должностное лицо субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) от исполнения им своих обязанностей. Такие действия он совершает в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством, по мотивированному представлению Генерального прокурора РФ в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.

2. Полномочия по определению основных направлений деятельности и руководство органами исполнительной власти. Основные направления деятельности исполнительных органов государственной власти формулируются Президентом РФ прежде всего в различного рода документах, правовых актах. Особая роль здесь принадлежит его ежегодному посланию Федеральному Собранию об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Данное право Президенту предоставлено пунктом "е" ст. 84 Конституции РФ. Первый такой документ был представлен в начале 1994 г. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2004 г.[35] определены основные цели нашего общества на ближайшие годы. "Это - высокий уровень жизни в стране, жизни - безопасной, свободной и комфортной. Это - зрелая демократия и развитое гражданское общество. Это - укрепление позиций России в мире. А главное, повторю, значимый рост благосостояния граждан". Для ее достижения определены важнейшие задачи, касающиеся всех областей социально-экономической жизни общества. Это, например, обеспечение граждан доступным жильем, модернизация здравоохранения, развитие отечественного образования, переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами, снижение единого социального налога, развитие транспортной инфраструктуры, модернизация армии, углубление интеграции на пространстве СНГ, дальнейшая интеграция российской экономики в мировое хозяйство, укрепление антитеррористической коалиции. Указанные задачи являются и основными направлениями деятельности исполнительных органов государственной власти. К этой группе следует отнести иные послания Президента РФ - Послание по национальной безопасности 1996 г., ежегодные бюджетные послания, касающиеся закона о государственном бюджете.

Основные направления деятельности, конкретные руководящие указания органам исполнительной власти содержатся в актах, принимаемых Президентом РФ. К ним относятся указы и распоряжения. Они обязательны для исполнения на всей территории нашей страны. Особенно важное место в правовой системе РФ занимают указы Президента. Заметим, что они могут восполнять пробелы правового регулирования по вопросам, которые требуют законодательного решения. Данная позиция нашла свое разъяснение в ряде актов Конституционного Суда РФ. Например, в его постановлении от 30 апреля 1996 г. "По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2, 3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, учрежденного названным Указом"[36]. Из анализа этих актов следует, что Президент может принимать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании, в том случае, когда отсутствует соответствующий федеральный закон по данному предмету регулирования; указы не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам; действие таких указов ограничивается принятием соответствующего акта законодателем. В целом следует констатировать, что в значительной части актов Президента содержатся положения, связанные с определением основных направлений деятельности, руководящие указания органам исполнительной власти.

Президент РФ осуществляет непосредственное руководство Правительством РФ. Это реализуется в различных формах. Так, в соответствии с п. "б" ст. 83 Конституции РФ Президент имеет право по собственному усмотрению председательствовать на заседаниях Правительства. Следовательно, при этом он может осуществлять непосредственное руководство данным органом. В ст. 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" закреплено положение о том, что Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них, назначает их руководителей. В Указе Президента РФ от 20 мая 2004 г. "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" конкретно определены такие органы. Это Министерство внутренних дел РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство иностранных дел РФ, Министерство обороны РФ, Министерство юстиции РФ, Государственная фельдъегерская служба РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, Федеральная служба охраны РФ, Главное управление специальных программ Президента РФ, Управление делами Президента РФ. Правительство РФ лишь координирует деятельность данных органов.

Конституция РФ особо выделяет две сферы непосредственного руководства Президента, теснейшим образом связанные с исполнительной властью. Это, прежде всего, обороноспособность и безопасность. В данной области в соответствии с п. "з" ст. 83 Конституции РФ Президент наделен правом утверждения военной доктрины Российской Федерации. Данный документ представляет собой систему официальных позиций государства в деле предотвращения войны, военных конфликтов, взглядов на военное строительство, мер по обеспечению обороноспособности страны, использования Вооруженных Сил, других войсковых формирований в деле защиты жизненно важных интересов РФ. Такая доктрина, например, была утверждена Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г.. Президент - Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации (ч. 1 ст. 87 Конституции РФ). Он может давать любые приказы министру обороны, вправе в любой момент взять на себя руководство Вооруженными Силами. Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации (п. "ж" ст. 83 Конституции РФ).

В соответствии с ч. 2 и 3 ст. 87 Основного закона нашей страны Президенту РФ предоставлено право в случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии вводить на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение. Об этом незамедлительно сообщается Совету Федерации и Государственной Думе. Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом. Такой акт принят 30 января 2002 г.. В соответствии с его ст. 1 под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории РФ или отдельной ее местности в соответствии с Конституцией РФ Президентом РФ в случае агрессии против нашей страны или непосредственной угрозы агрессии. Цель его введения - создание условий для отражения и предотвращения агрессии против РФ. Режим военного положения определяется указанным Федеральным конституционным законом и включает в себя комплекс экономических, политических, военных и иных мер, направленных на создание условий для отражения и предотвращения агрессии против РФ.

Широкими полномочиями в деле обеспечения такого режима наделен Президент РФ. Так, он осуществляет руководство организацией обеспечения режима военного положения; определяет меры по обеспечению режима военного положения, применяемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами военного управления на территории, на которой введено военное положение, а также полномочия указанных органов по применению этих мер; определяет задачи, устанавливает порядок привлечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов для обеспечения режима военного положения; приостанавливает деятельность политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих агитацию или пропаганду, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность РФ; устанавливает запреты или ограничения на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; устанавливает на территории, на которой введено военное положение, особый режим работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды; утверждает положение о федеральных органах исполнительной власти, руководство которыми он осуществляет.

В соответствии со ст. 88 Конституции РФ Президент РФ при обстоятельствах и в порядке, предусмотренном федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Подробно данные вопросы урегулированы в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении", принятом 30 мая 2001 г.

Чрезвычайное положение вводится Указом Президента РФ. Он подлежит утверждению Советом Федерации в течение 72 часов.

Вторая сфера непосредственного руководства Президента РФ, которая выделена в Конституции РФ, - внешняя политика. В соответствии с п. "а" ст. 86 Конституции РФ он осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации. И, реализуя это полномочие, Президент в сотрудничестве с парламентом разрабатывает стратегию внешнеполитической деятельности, основные ее направления. Он непосредственно руководит выполнением намеченного курса, инструктирует и контролирует Министерство иностранных дел, другие органы исполнительной власти, к компетенции которых относится тот или иной аспект внешнеполитической деятельности. Как глава государства Президент осуществляет высшее представительство в международных отношениях. Он устанавливает прямые контакты с руководителями государств, ведет переговоры с ними, посещает международные организации и т.д. Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ, подписывает ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.

3. Полномочия по контролю и надзору за деятельностью исполнительных органов. Контрольные полномочия Президента РФ имеют место прежде всего в отношении Правительства РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 115 Конституции РФ глава государства наделен правом отмены постановлений и распоряжений Правительства РФ в случае их противоречия Основному закону нашей страны, федеральным законам и указам Президента РФ. Примером этого является Указ Президента РФ 1995 г. об отмене как противоречащего закону "Об оружии" постановления Правительства РФ от 19 декабря 1994 г. о праве использования оружия работниками Департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Минсельхозпрода России. Такого рода указы на практике фактически не встречаются. Следует отметить, что важная роль в этой деятельности отведена прокуратуре.

В научной литературе высказывается мнение о том, что данное полномочие Президента можно характеризовать как надзорное[37]. В связи с этим отмечается, что если исходить из того, что федеральные законы, указы и нормативные решения Правительства могут быть признаны Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ, то Президент, наделенный правом отмены решений Правительства, выступает своеобразной надзорной инстанцией. Логика такой регламентации приводит к выводу, что Правительство, не согласное с мотивами и аргументами отмены своего решения, формально может обратиться в Конституционный Суд по поводу нелегитивности соответствующего указа Президента. Гипотетически возможна ситуация, когда такой указ может быть оспорен третьей, заинтересованной стороной, например субъектом РФ, в тех случаях, когда в постановлении Правительства затронуты его интересы.

Надзорные полномочия Президента РФ используются в отношении исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Особое место среди них занимает конституционное право главы государства приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ). Данное положение конкретизируется в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В соответствии с его ч. 2 и 3 ст. 29 в период действия Указа Президента РФ о приостановлении действия рассматриваемых здесь актов высшее должностное лицо субъектов РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) или органа исполнительной власти субъекта не может издать другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого приостановлено Президентом РФ, либо вносящего в него необходимые изменения. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им или органом исполнительной власти субъекта акта Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам РФ. Анализ этих положений также свидетельствует о том, что Президент РФ не обязан обращаться в суд при приостановлении действия таких актов.

Следует отметить, что рассматриваемое полномочие неоднократно использовалось главой государства. Особенно часто это делалось в 1994, 1996 и 2000 гг. В качестве примеров назовем указы Президента РФ от 15 мая 2000 г. "О постановлении главы администрации Смоленской области от 26 июня 1998 г. N 271 "О взимании платежей за загрязнение окружающей природной среды от иностранных юридических лиц и граждан, эксплуатирующих автотранспортные средства на автодорогах Смоленской области"; от 12 июня 2000 г. "О приостановлении действия постановления губернатора Тверской области от 28 сентября 1999 г. N 856 "О тарифах на электрическую энергия для населения области". В такого рода указах отмечалось их несоответствие различного рода актам.

4. Арбитражные полномочия в отношении исполнительных органов. Данное полномочие осуществляется Президентом РФ, прежде всего, путем использования согласительных процедур. Это право закреплено в ч. 1 ст. 85 Конституции РФ. Оно гласит, что Президент РФ может использовать согласительные процедуры для решения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Заметим, что в правовой науке под согласительными процедурами понимается совместная выработка решений, взаимоприемлемых для участников конфликта, осуществляемая в рамках и на основе закона[38]. Их суть заключается в выдвижении компромиссных вариантов с целью достижения консенсуса. Согласительные процедуры служат делу обеспечения решения проблемы без элементов принуждения.