Функции и полномочия президента РФ

Для определения порядка  реализации права законодательной  инициативы Президента и его участия  в законотворческом процессе при  принятии федеральных законов Указом Президента от 13 апреля 1996 г. утверждено Положение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с  палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе. В названном Положении определены задачи Администрации Президента, ее структурных подразделений, задачи полномочных представителей Президента в палатах Федерального Собрания по разработке проектов законов, предполагаемых Президентом к внесению в Государственную  Думу, по представлению законопроектов на заседаниях палат; по обоснованию  позиции Президента при отклонении им федеральных законов; по обоснованию  кандидатур, вносимых Президентом на соответствующие, предусмотренные  Конституцией должности, и прочие.⁴

Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о  положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней  политики государства, с бюджетным  посланием, но обращение с этими  посланиями (которые, кстати, в присутствии  Президента не обсуждаются) не означает обязанности Федерального Собрания беспрекословно согласиться с высказанными идеями. Порядок взаимодействия Президента с палатами Федерального Собрания в  законотворческом процессе (разработка законопроектов, использование права  вето, подписание) регулируется Положением, утвержденным указом Президента РФ (в  редакции от 7 ноября 2005 г.).

В Конституции ничего не сказано и о том, как надлежит Президенту реагировать на критические  замечания по его посланиям, равно  как и о том, какова окончательная  судьба послания, каковы правовые последствия  этой «акции» Президента. Тем самым  данное полномочие, по существу, лишено той роли, которую призвано играть в государственном строительстве, управлении обществом вообще.

Президент представляет Государственной  Думе кандидатуру Председателя Правительства  Российской Федерации. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой  Президент Российской Федерации  назначает Председателя Правительства  Российской Федерации, распускает Государственную  Думу и назначает новые выборы⁵, при двукратном вынесении недоверия Правительству в течение трех месяцев⁶.

В тоже время установлен и ряд ограничений на роспуск  Государственной Думы. В двух последних  случаях Президент не может это  сделать в течение года после  ее избрания. Государственную Думу нельзя распустить с момента выдвижения ею обвинений против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего решения Советом Федерации. Не может  быть распущена Государственная  Дума в период действия на всей территории России военного или чрезвычайного  положения, а также в течение  шести месяцев до окончания срока  полномочий главы государства.

Строгое обусловливание роспуска Думы и ограничение прав Президента в этой области свидетельствуют  о том, что роспуск Думы рассматривается  как явление экстраординарное и  нежелательное. Этим объясняется, например, тот факт, что возникший в июне 1995 г. кризис, связанный с вынесением недоверия Правительству, завершился взаимными уступками Президента и Думы, вследствие чего Дума не стала  подтверждать вынесенное незадолго  до этого недоверие Правительству, а Председатель Правительства отозвал  постановку перед Думой вопроса  о доверии, что грозило Думе возможностью роспуска.

Сотрудничество Президента РФ с палатами Федерального Собрания обеспечивается его тесным контактом  с руководителями палат, фракций, комитетов, а также с помощью его полномочных  представителей в каждой палате. Последние  представляют на заседаниях Совета Федерации  и Государственной Думы внесенные  Президентом РФ законопроекты, выступают  с обоснованием отклонения Президентом  принятых палатами законов. При рассмотрении законопроектов в палатах Президентом назначаются официальные представители (как правило, из числа членов Правительства РФ); при внесении законопроектов о ратификации или денонсации международных договоров официальным представителем назначается министр иностранных дел или один из его заместителей.

Отношения между Президентом  и Правительством РФ основываются на безусловном приоритете президентской  власти. Президент назначает Председателя Правительства РФ с одним только условием, что он получит на это  согласие Государственной Думы. Президент  обладает сильным оружием для  давления на Думу в этом вопросе: после  трехкратного отклонения представленных кандидатур он вправе распустить палату и назначить новые выборы, а  Председателя Правительства назначить  самостоятельно.

Президент единолично принимает  решение об отставке Правительства  и вправе этого не делать даже в  условиях выраженного Думой недоверия. Без участия Думы, а только по предложению Председателя Правительства  Президент назначает на должность  и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных  министров. Не позднее недельного срока  после назначения Председатель Правительства  обязан представить Президенту предложения  о структуре федеральных органов  государственной власти, утверждение  которой главой государства ложится  в основу всех назначений на должности. Эта структура утверждается каждым новым Президентом при решении  вопроса о формировании Правительства. В указе о структуре федеральных  органов исполнительной власти определяются те изменения, которые вносятся в  структуру этих органов, т.е. устанавливается, какие органы упраздняются, каким  органам передаются их полномочия, какое наименование придается органам, каково число заместителей Председателя Правительства. Этим же указом фиксируется  конкретный перечень действующих Министерств, Государственных комитетов, федеральных  комиссий, федеральных служб и  других органов. Последний Указ такого рода был принят Президентом 21 мая 2012 г. № 636⁷.

Президент в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит  деятельностью целого ряда федеральных  органов исполнительной власти. Среди  них: МВД, МЧС, МИД, Министерство обороны, Министерство юстиции, а также федеральные  службы: фельдъегерская; разведки; железнодорожных  войск; безопасности; налоговой полиции; охраны; пограничная; специального строительства  и некоторые иные органы: Управление делами Президента; Комитет Российской Федерации по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами; Главное  управление специальных программ Президента, Государственная техническая комиссия при Президенте.⁸ Президент утверждает по представлению Председателя Правительства положения о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности. Правительство координирует деятельность названных органов.

 Следовательно, в вопросе  формирования состава Правительства  Президент абсолютно свободен. Он  может включать в него представителей  политических партий, а может  формировать Правительство на  многопартийной или вообще беспартийной  основе, в любом случае членами  Правительства не могут быть  действующие члены Парламента, а  Правительство — нести ответственность  перед палатами Парламента.

Конституция предоставляет  Президенту право председательствовать на заседаниях Правительства, что не оставляет сомнений в его руководящем  положении в исполнительной власти.

К отмеченным полномочиям  Президента примыкает его право  решающего влияния на назначение Председателя Центрального банка РФ, хотя этот орган в структуру исполнительной власти не входит, занимая автономное положение. Президент единолично определяет и представляет Государственной  Думе кандидатуру на должность Председателя Центрального банка РФ и ставит вопрос перед Думой о его освобождении от должности. Если же Дума не утверждает кандидатуру, предложенную Президентом, то последний может назначить  свою кандидатуру исполняющим обязанности  Председателя Центрального банка РФ, а затем снова предложить эту  кандидатуру Думе. Следовательно, никакой  орган не имеет инициативного  права в этом вопросе, кроме Президента.

Президент оказывает решающее влияние на формирование Счетной  палаты, кандидатуру Председателя которой  он предлагает Государственной Думе. С его участием формируется Центральная  избирательная комиссия. Президент  самостоятельно формирует важные конституционные  органы — свою Администрацию и  Совет Безопасности. Эти конституционные  полномочия дополняются правом Президента создавать и возглавлять многочисленные иные совещательные органы.

Полномочия Президента как  главы федеративного государства  прописаны в Конституции РФ достаточно скромно, они скорее вытекают из его  основных функций как гаранта  Конституции. Из конкретных конституционных  полномочий важное значение имеют назначение и освобождение полномочных представителей Президента, которые с изданием Указа  от 13 мая 2000 г. образуют институт полномочных  представителей в федеральных округах.

Согласно Конституции  РФ, Президент вместе с Правительством обеспечивает «в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление  полномочий федеральной государственной  власти на всей территории Российской Федерации⁹».

Важное значение имеет  право Президента приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным  законам, международным обязательствам Российской Федерации или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого  вопроса соответствующим судом.

Президент может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной  власти Федерации и ее субъектов, а также между органами государственной  власти субъектов. В случае недостижения согласованного решения он может  передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (ст. 85 Конституции  РФ).

В случаях, предусмотренных  Федеральным законом, Президент  правомочен своим Указом выносить предупреждение законодательному органу субъекта Федерации  об устранении установленных решением суда нарушений. Если в течение 3-х  месяцев решение суда не исполняется, Президент вносит в Государственную  Думу проект федерального закона о  роспуске данного законодательного (представительного) органа субъекта.¹⁰

Президент вправе в предусмотренных  федеральным законом случаях  отрешать от должности высшее должностное  лицо (руководителя высшего исполнительного  органа государственной власти), что  влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного  органа государственной власти. Отрешению  предшествует предупреждение на основе решения суда о незаконности изданного  данным лицом нормативного акта, неисполнение решения суда в течение двух месяцев. В необходимых случаях Президент  может назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного  органа) субъекта Федерации на период до вступления в должность вновь  избранного.

В соответствующих случаях, когда органы субъекта Федерации  не принимают установленных федеральным  законом мер в отношении нарушившего  своим актом федеральную конституцию  или закон представительного  органа муниципального образования  или главы последнего, Президент  РФ вправе внести в Государственную  Думу проект федерального закона о  роспуске представительного органа местного самоуправления, а также  отрешить главу муниципального образования  от должности¹¹.

Обеспечение единства правового  пространства Российской Федерации  является важной функцией Президента как гаранта Конституции, прав и  свобод человека и гражданина. Необходимой  предпосылкой реализации этой задачи является создание федерального банка  нормативных правовых актов субъектов  Российской Федерации (федеральный  регистр), ведение которого возложено  на Министерство юстиции РФ.

Высшие должностные лица субъектов Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной  власти субъектов) должны обеспечивать направление в Министерство юстиции  копий нормативных правовых актов  субъектов в 7-дневный срок после  их принятия, а также официальных  изданий, в которых публикуются  эти акты, для включения последних  в федеральный регистр и проведения юридической экспертизы.¹²

2.2. Президент  и судебная власть.

В соответствии с принципами разделения властей и независимости  судов Президент не вправе вмешиваться  в деятельность судебных органов. Однако он участвует в формировании органов  судебной власти. Так, только Президенту предоставлено право выдвижения кандидатур для назначения Советом  Федерации на должности судей  Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, т. е. высших судебных органов Российской Федерации. Президент также назначает судей  других федеральных судов. Никто  не вправе требовать от Президента выдвинуть ту или иную кандидатуру.

С этими полномочиями тесно  связано и право Президента влиять на назначение Генерального прокурора  РФ. В соответствии с федеральным  законом Президент предлагает Совету Федерации кандидатуру на эту  должность и он же вносит предложение  об освобождении от должности Генерального прокурора РФ. В случае отклонения Советом Федерации кандидатуры, предложенной Президентом, последний  в течение 30 дней представляет новую  кандидатуру, но лишен права назначить  исполняющего обязанности Генерального прокурора РФ. Неоднократные случаи отклонения Советом Федерации кандидатур, предлагавшихся Президентом на должность  Генерального прокурора РФ, как и  судей Конституционного Суда РФ, приводили  к длительной задержке с формированием  этих органов. Конституционный Суд  РФ в постановлении от 1 декабря 1999 г. установил, что в случае возбуждения  в отношении Генерального прокурора  уголовного дела Президент обязан издать акт о временном отстранении  Генерального прокурора от должности  на время расследования дела.

2.3. Военные  полномочия. Полномочия в сфере внешней политики.