Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев

     Таким образом, можно сделать вывод о том, что на уровне государственно-правовой политики к середине 90-х гг. в России, в основном, была создана нормативно-правовая база регулирования правового положения беженцев и вынужденных переселенцев. В настоящее время, правовое регулирование статуса беженцев и вынужденных переселенцев претерпело коренные изменения. Это можно объяснить принятием двух основополагающих законов: Закона РФ «О Гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г №62- ФЗ и закона РФ «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ» от 25 июля 2002г № 115-ФЗ. Что же касается регионов РФ, то в них прослеживается тенденция к созданию различного рода комиссий по делам беженцев и вынужденных переселенцев, разрабатываются регламенты их работы, положения о деятельности, о взаимодействии с общественными организациями, органами власти и управления, что само по себе является положительным моментом Однако следует отметить, что вопросы беженцев и вынужденных переселенцев не отражены практически ни в одном уставе или конституции субъекта РФ. Новые социально-экономические отношения требуют кардинальных изменений законодательства, в том числе и субъектов РФ, регулирующего проблемы миграции населения.⁸

Подводя итоги изложенному, можно утверждать, что в субъектах РФ есть мощный потенциал и перспективы в  области обеспечения и защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев, который в настоящий момент в  полном объеме еще не раскрыт. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава II. Общая характеристика правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев.

2.1. Понятие и особенности  правового статуса  беженцев и вынужденных  переселенцев.

Проблема  статуса как беженцев, так и  вынужденных переселенцев для российского  общества и государства большая  и сложная. Советская доктрина конституционализма не имела положений о беженцах и вынужденных переселенцах и, более  того, даже не содержала таких терминов. Следует заметить, что и в конституциях других стран также ничего не говорилось о беженцах. Этому имелись определенные причины: «беженцами могли быть лишь иностранцы». Никто иной не мог попасть  в тот период в данную категорию  лиц. Ныне действующая в России Конституция  разрабатывалась и утверждалась в год, когда разворачивалась  волна миграции на территории бывшего  Советского Союза. Между тем в  Конституцию не были включены нормы, регулирующие положение беженцев, хотя в науке к этому времени  данный вопрос уже достаточно активно  обсуждался. Несмотря на то, что проблема беженцев имеет общемировой характер и в реальности возникает во многих государствах и в наши дни на территории бывшего СССР она имеет ряд  специфических особенностей.⁹

Юридическую базу разрешения вопросов беженцев и  вынужденных переселенцев образуют Конституция РФ, федеральные законы:«О беженцах» от 19 февраля 1993 г. и «О вынужденных переселенцах».¹⁰

Оба закона основаны на международных договорах  и в первую очередь на Законе РФ о ратификации Соглашения «О помощи беженцам и вынужденным переселенцам» от 24сентября 1993 г.  Для раскрытия основ правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев необходимо, прежде всего, выяснить, что следует понимать под указанными лицами.

В ст. 1 ФЗ «О беженцах» записано: «Беженец — прибывшее или желающее прибыть на территорию Российской Федерации лицо, не имеющее гражданства Российской Федерации, которое было вынуждено или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства вследствие совершенного в отношении его насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться насилию или иному преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений». Определение понятия "беженец" в международном праве содержится в двух основных документах: Конвенции ООН 1951 года "О статусе беженцев" и Протоколе к ней 1967 года, касающемся статуса беженцев. Между данными актами существуют некоторые расхождения, в частности, Конвенция ООН 1951 года предусматривает временное и географическое ограничение, т.е. она применяется в отношении стран, расположенных в Европе, и в отношении тех беженцев, которые стали таковыми в результате событий, происходивших до 1 января 1951 года.¹¹

Что касается Протокола 1967 года, то он устраняет  вышеназванные ограничения и  применяется без таковых в  отношении государств и в отношении  любых событий как в прошлом, так и в будущем, в результате которых возникла или возникнет  проблема беженцев. В связи с этим необходимо учитывать участие государства  в вышеуказанных документах. Поскольку  Российская Федерация является участником обоих документов, то в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, а также п. 3 ст. 18 комментируемого  Закона, эти акты обладают прямым действием  на территории России, и в случае, если внутреннее законодательство противоречит им, применяются нормы международных  договоров, а не внутренних законов. На содержание правового статуса беженца определенное влияние оказывают такие элементы, как гражданство, общая правосубъектность, права, обязанности и другие. ¹²

Теоретически  можно представить, что правовой статус беженца складывается из элементов  общего правового статуса человека, а также правового статуса  иностранного гражданина (лица без  гражданства) и статуса, предоставляемого беженцу российским законодательством  и международным правом.¹³

Говоря  о правовом статусе беженца, необходимо учитывать, что данный статус включает в себя следующие права:

а) права, характеризующие общий правовой статус человека;

б) права, характеризующие правовой статус иностранного гражданина (или лица без гражданства);

в) специальные  права и специальные гарантии.

 Что  же касается Вынужденного переселенца, то им признается гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка. Вынужденным переселенцем может быть признан, как правило, гражданин Российской Федерации, покинувший место своего постоянного жительства на территории Российской Федерации либо, что встречается гораздо реже, на территории другого государства.

В соответствии с Законом вынужденным переселенцем признается гражданин Российской Федерации, который: вынужден был покинуть место  жительства на территории иностранного государства и прибыл на территорию России; вынужден был покинуть место жительства на территории одного из субъектов Российской Федерации и переселиться на территорию другого субъекта Федерации. ¹⁴

Кроме того, вынужденным переселенцем может быть признано лицо, не имеющее гражданства Российской Федерации, иностранный гражданин или апатрид (лицо без гражданства), постоянно проживающие на законных основаниях на территории Российской Федерации и изменившие место жительства в пределах территории России по вышеуказанным обстоятельствам. И, наконец, вынужденным переселенцем может быть также признан гражданин бывшего СССР, постоянно проживавший на территории одной из республик, входившей в состав Советского Союза, получивший статус беженца Российской Федерации и утративший его в связи с приобретением российского гражданства, если в период действия статуса беженца имели место обстоятельства, препятствовавшие данному лицу в обустройстве на территории России. Приобретение гражданства Российской Федерации осуществляется в соответствии с ФЗ Российской Федерации от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации. К числу причин, на основании которых лицо может быть признано вынужденным переселенцем, относятся: насилие или преследование либо реальная опасность подвергнуться такому преследованию в связи с расовой или национальной принадлежностью, вероисповеданием, языком, а также принадлежностью к определенной социальной группе, политическими убеждениями. Но при этом следует учитывать, что все последние обстоятельства должны служить поводом для проведения враждебной кампании в отношении данного гражданина или группы граждан, либо массовых нарушений общественного порядка. Закон предусматривает, что статус вынужденного переселенца получает конкретное лицо не только когда в отношении него были совершены вышеперечисленные действия, но и в том случае, если они были совершены в отношении членов его семьи. Следует отметить, что лицо не может быть признано вынужденным переселенцем по иным причинам. Наряду с этим следует различать правовой статус беженца и правовой статус вынужденного переселенца. Они совпадают с точки зрения оснований миграции, предоставления и создания благоприятных условий жизнедеятельности указанных лиц. Однако в отличие от вынужденного переселенца, признаваемого гражданином данного государства, беженец не является гражданином государства, в котором или перед которым ходатайствует о признании себя таковым. Порядок оформления статуса беженца и вынужденного переселенца, их права и обязанности в основном аналогичны.

2.2. Порядок признания  и утраты статуса  беженца и вынужденного  переселенца.

Статья 3 Федерального Закона «О беженцах»  устанавливает порядок признания  лица беженцем. Он включает в себя несколько  стадий, каждая из которых подробно регламентируется в статьях закона. Так, обращение с ходатайством о  признании лица беженцем, предварительное  рассмотрение ходатайства, а также  принятие решения о выдаче свидетельства  о рассмотрении ходатайства по существу регулируются в ст.4 Федерального Закона «О беженцах». Процедура признания лица беженцем предваряется анкетированием данного лица и оформлением на него опросного листа на основе проведения индивидуального собеседования. При этом органы миграционной службы при необходимости могут затребовать документальное подтверждение фактов угроз, насилия или преследования в иной форме в отношении лица или членов его семьи.¹⁵

 Орган миграционной службы, проведя предварительное всестороннее исследование причин и обстоятельств, изложенных в ходатайстве, а также в опросном листе, убедившись в их достоверности и сопоставив их с перечнем причин, по которым лицо может быть признано беженцем, принимает решение о рассмотрении ходатайства по существу о признании лица беженцем и о выдаче соответствующего свидетельства. На период предварительного рассмотрения ходатайства лица, в отношении которых проводится изучение материалов дела, помещаются в места временного содержания, являющиеся федеральными государственными учреждениями ФМС России. Статус и полномочия этих учреждений определены в положении, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 г. N 679 "Об утверждении Общего положения о месте временного содержания лиц, ходатайствующих о признании беженцами". Признание беженцами лиц, являющихся членами одной семьи, осуществляется в отношении каждого члена семьи, достигшего восемнадцатилетнего возраста. Членами семьи считаются, как правило, супруги и их дети. Бабушки и дедушки могут считаться членами семьи, а сестры и братья нет, кроме случаев, когда они несовершеннолетние (или взрослые, но нетрудоспособные) и живут на иждивении брата или сестры. Поскольку российское законодательство по-разному толкует определение "семья", миграционная служба склоняется к тому, чтобы членами семьи считать всех близких родственников, если они живут вместе (имеют один и тот же адрес и общий финансово-лицевой счет). Поэтому родителям или детям, проживающим отдельно от лиц, ходатайствующих о статусе беженца, необходимо подавать свое собственное ходатайство. Лицо, заявившее о желании быть признанным беженцем, лично или через уполномоченного на то представителя может обратиться с ходатайством в письменной форме в следующие органы: в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации вне государства своей гражданской принадлежности (если лицо еще не прибыло на территорию Российской Федерации); в пост иммиграционного контроля федерального органа исполнительной власти по миграционной службе (при его отсутствии в орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти по пограничной службе в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации); в орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти по пограничной службе или в территориальный орган миграционной службы (при вынужденном незаконном пересечении Государственной границы Российской Федерации); в территориальный орган миграционной службы по месту своего пребывания на законном основании на территории Российской Федерации. Законом предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для отказа в рассмотрении ходатайства по существу (ст. 5 Федерального Закона о беженцах). В случае, если лицу, ходатайствующему о признании беженцем и находящемуся вне пределов территории Российской Федерации, отказано в рассмотрении ходатайства по существу, федеральный орган исполнительной власти по миграционной службе в течение пяти рабочих дней направляет решение об отказе в рассмотрении ходатайства по существу в дипломатическое представительство или консульское учреждение. В случае, если лицу, ходатайствующему о признании беженцем, отказано в рассмотрении ходатайства по существу в связи с наличием обстоятельств, предусмотренных в законе, дипломатическое представительство или консульское учреждение по месту подачи ходатайства либо пост иммиграционного контроля или территориальный орган федерального органа исполнительной власти по миграционной службе в течение трех рабочих дней со дня принятия решения об отказе вручает или направляет данному лицу уведомление с указанием причин отказа и порядка обжалования принятого решения, а также с разъяснением правового положения лица и членов его семьи на территории Российской Федерации. Лицо, подавшее ходатайство в пост иммиграционного контроля, а при его отсутствии в орган пограничного контроля и получившее уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства по существу, обязано по предложению поста иммиграционного контроля покинуть территорию Российской Федерации совместно с членами семьи в течение трех рабочих дней со дня получения уведомления об отказе.

Статья 7 ФЗ «О беженцах» регламентирует процедуру  рассмотрения ходатайства о признании  лица беженцем по существу. Она включает в себя сроки рассмотрения ходатайства, орган, полномочный принимать решение, а также выдачу соответствующего документа о признании лица беженцем либо решение об отказе. Сроки рассмотрения ходатайства и выбор органа, занимающегося этим вопросом, зависят от места нахождения заинтересованного лица. Так, если оно находится вне пределов территории Российской Федерации, то срок рассмотрения ходатайства составляет до двух месяцев со дня принятия решения о выдаче свидетельства о регистрации ходатайства. Органом, полномочным принимать решение в данном случае, выступает Федеральная миграционная служба России в лице ее руководителя. Если лицо находится на территории Российской Федерации, то срок рассмотрения составляет 3 месяца, а органом, полномочным принимать соответствующее решение, является территориальный орган миграционной службы в лице его руководителя. Решение принимается на основании ходатайства иммигранта, материалов личного дела и заключения по его ходатайству. Датой обращения иностранного гражданина или лица без гражданства по вопросу получения статуса беженца в Российской Федерации считается дата получения ФМС России либо ее территориального органа указанных документов. Итогом рассмотрения ходатайства по существу является принятие решения о признании либо об отказе в признании беженцем, о чем информируется заинтересованное лицо. Решение о признании его беженцем должно быть направлено данному лицу в течение трех рабочих дней со дня принятия. При этом если какие-либо из дней являются праздничными или выходными, то срок на соответствующее время продлевается. ¹⁶

Что касается решения об отказе в признании  лица беженцем, то здесь предусмотрены  иные сроки для лиц, находящихся  вне пределов Российской Федерации.

В этом случае ФМС России в течение пяти рабочих дней со дня принятия решения  об отказе направляет это решение  в дипломатическое представительство  или консульское учреждение по месту  подачи лицом ходатайства. В свою очередь дипломатическое представительство  или консульское учреждение обязано  в течение трех рабочих дней со дня получения решения вручить  данному лицу уведомление об отказе с указанием причин и порядка  его обжалования. Иммигранту, признанному беженцем в Российской Федерации, и членам его семьи, достигшим 18-летнего возраста, выдается удостоверение беженца установленного образца. Вопрос же касающийся утраты статуса беженца регулируется ст.9 ФЗ «О беженцах». Согласно которому, беженец утрачивает свой статус: 1) после получения разрешения на постоянное проживание на территории Российской Федерации либо при приобретении гражданства Российской Федерации;