Опека, попечительство, патронаж

     В довершение этого вступивший в силу с 1 января 1996 г. Семейный кодекс Российской Федерации⁹ в части регулирования семейных отношений также обозначил органы местного самоуправления в качестве органов опеки и попечительства (ст. 121 СК РФ).

     Таким образом, два основополагающих нормативно-правовых акта (ГК РФ и СК РФ), регулирующих основную и наиболее значительную область всех правоотношений, связанных с осуществлением социальной защиты, императивно закрепили за органами местного самоуправления государственные обязанности в виде опеки и попечительства.

     Но  невозможность полноценного осуществления  функций по организации опеки  и попечительства органами местного самоуправления привела к пересмотру модели и концепции осуществления  организации опеки и попечительства.

     Первым  шагом в направлении усиления контроля со стороны государства  над осуществлением поддержки малозащищенных категорий граждан стал пересмотр  положений Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» при разработке концепции проведения широкомасштабной реформы местного самоуправления.

     В этой связи был принят новый закон, регулирующий отношения в области  местного самоуправления, - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹⁰ (далее также Закон № 131-ФЗ), который своей новизной вызывает повышенный интерес у ученых, политиков и исследователей, порождая множество различных точек зрения на будущее местного самоуправления в России.

     В настоящее время Закон № 131-ФЗ, определяя круг вопросов, входящих в компетенцию муниципальных образований, относит к их числу опеку и попечительство.

     При этом организация опеки (попечительства) осуществляется муниципальными органами районов и городских округов (п. 13 ч. 1 ст. 15 и п. 21 ч. 1 ст. 16 Закона № 131-ФЗ), а оказание содействия в установлении опеки и попечительства осуществляется муниципальными органами поселений (п. 16 ч. 1 ст. 14 Закона № 131-ФЗ).

     Таким образом, законодатель в качестве одного из вопросов местного значения определил  опеку и попечительство (т.е. осуществляемые органами местного самоуправления¹¹) и установил лишь самые общие направления их осуществления. В остальном же он самоустранился, предоставив указанным органам самостоятельно определять порядок осуществления опеки (попечительства) на каждой конкретной территории.

     В то же время необходимо отметить, что  согласно положениям Закона № 131-ФЗ уже в 2008 г., после вступления в силу внесенных в него изменений, осуществление опеки и попечительства выйдет из перечня вопросов органов местного значения и станет одним из полномочий государственных органов. При этом органы местного самоуправления должны будут принимать лишь участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству.

     Представляется, что именно такая система осуществления  опеки отвечает сегодняшним потребностям в организации надлежащей защиты населения в связи со следующим.

     Вышеназванные нововведения,  вполне обоснованны  и правомерны, поскольку вытекают из общих принципов российского  законодательства. В частности, подп. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ предусматривает в качестве вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, защиту семьи, материнства и детства и социальную защиту.

     В то же время ст. 121 СК РФ возлагает обязанности по защите прав и законных интересов несовершеннолетних (детей) на органы опеки и попечительства.

     Аналогичные положения содержит и ГК РФ, ст. 31 которого предусматривает, что опека устанавливается для защиты прав и законных интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан, а также малолетних детей (не достигших возраста 14 лет).

     Кроме того, ст. 33 ГК РФ дополняет полномочия попечителя обязанностями по охране подопечных от посягательств третьих лиц. А подбор и назначение опекунов и попечителей ГК РФ однозначно возлагает на органы опеки и попечительства. К тому же в соответствии со ст. 34 ГК РФ

органы  опеки и попечительства обязаны  осуществлять надзор за исполнением  опекуном (попечителем) своих обязанностей, что является подтверждением их полномочий по охране прав и законных интересов  опекаемых.

     Но  при этом необходимо отметить, что  согласно п. 1 ст. 34 ГК РФ, начиная с момента его вступления в силу и до января 2008 г., органами опеки и попечительства являлись и будут являться органы местного самоуправления.

     В этой связи представляется, что для  обеспечения указанных выше форм защиты, которая в соответствии с Конституцией должна быть государственной, функции, связанные с организацией опеки и попечительства, должны осуществлять органы, входящие в систему государственной власти, или же органы местного самоуправления, но при условии, что законодательством прямо предусмотрена возможность обладания ими соответствующими государственными полномочиями.

     В настоящее время отсутствуют  основания полагать, что полномочия, осуществляемые органами опеки и  попечительства, могут рассматриваться  как полномочия, специально делегированные органам местного самоуправления государственной  властью.

     К сожалению, необходимо признать, что  при всех своих достоинствах Закон № 131-ФЗ возможности передачи органами государственной власти соответствующих полномочий органам местного самоуправления не предусматривал до внесения в него соответствующих поправок, закрепленных Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», которые вступили в силу в начале 2008 г.

     Пункт 1 ст. 19 Закона № 131-ФЗ предусматривает следующее общее положение: «Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления».

     Таким образом, Закон № 131-ФЗ определяет, что государственными полномочиями Российской Федерации и ее субъектов в принципе могут быть любые вопросы, отнесенные федеральными или региональными законами к вопросам местного значения. Однако при этом Закон № 131-ФЗ не позволяет отнести вопросы, обозначенные им в качестве вопросов местного значения, к государственным полномочиям.

     Представляется, что в настоящее время именно в этом заключается основная проблема взаимоотношений органов государственной  власти и органов местного самоуправления в области опеки (попечительства), поскольку подп. 13 п. 1 ст. 15 и подп. 21 п. 1 ст. 16 Закона № 131-ФЗ относят опеку и попечительство исключительно к вопросам местного значения муниципального района и городского округа, т.е. муниципалитетов «второго уровня».

     Для сельских и городских поселений  в качестве вопроса местного значения опека и попечительство не предусматриваются, однако в соответствии с пп. 16 п. 1 ст. 14 Закона № 131-ФЗ данные муниципальные образования обязаны оказывать содействие муниципалитетам «второго уровня» в вопросах установления опеки и попечительства над жителями поселений.

     Таким образом, по смыслу Закона № 131-ФЗ, опеку и попечительство ни при каких условиях невозможно отнести к государственным полномочиям, переданным органам местного самоуправления.

     Указанное выше говорит о том, что законодатель при разработке как Закона № 154-ФЗ, так и Закона № 131-ФЗ, не принял во внимание наличие коллизии между положениями Конституции и ГК РФ, СК РФ, закрепив на нормативном уровне пласт по сути государственных полномочий, связанных с обеспечением всесторонней заботы о социально незащищенных слоях населения, за органами местного самоуправления, обладающими скудными и, по большей части, дотационными местными бюджетами.

     Все это не могло не привести к постепенному разрушению единой системы социальной защиты, сформированной еще в период существования Советского государства. Социальное обеспечение легло на муниципалитеты непосильной ношей, и зачастую бедственное положение  в этой сфере спасали только целевые  средства вышестоящих региональных бюджетов.

     Представляется, что теперь, когда система социальной защиты населения вновь становится единой и государственной благодаря  соответствующим поправкам, внесенным  в Закон № 131-ФЗ и в ближайшее время вступающим в силу, появилась реальная надежда на улучшение не только финансирования сферы опеки (попечительства), но и характера организационных связей при осуществлении государственными органами соответствующих функций. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 2. Формы жизнеустройства недееспособных и не полностью дееспособных граждан 

2.1. Опека и попечительство 

     Опека (попечительство) представляет собой  такую форму жизнеустройства  недееспособных и не полностью дееспособных граждан, при которой они оказываются  в условиях, максимально удовлетворяющих  их потребностям и интересам.

     С 1 сентября 2008 г. в сфере опеки и попечительства произошли серьезные изменения, обусловленные вступлением в действие Федерального закона «Об опеке и попечительстве»¹². Надо отметить, что аналога такому нормативному акту в законодательной практике России еще не было. У Закона о попечительстве традиционно есть множество сторонников и противников, но, не вдаваясь в существо спора между ними, отметим, что благодаря ему появилась возможность развивать теорию классификации как видов, так и форм опеки (попечительства), о чем, собственно, далее пойдет речь.

     Классификация опеки (попечительства) по видам необходима не только для теоретического анализа, складывающихся правоотношений, но преследует и сугубо практические цели, давая  возможность уяснить их внутреннее содержание.

     Первым  основанием для классификации является субъектный состав подопечных с присущими  им существенными признаками, характеризующими их возраст, состояние здоровья, а  также объем дееспособности. Исходя из этого, можно выделить опеку (попечительство) над взрослыми гражданами и опеку (попечительство) над несовершеннолетними  детьми.

     По  общему правилу граждане по достижении восемнадцатилетнего возраста приобретают  полный объем дееспособности. Вместе с тем гражданские права могут  быть ограничены на основании федерального закона в той мере, в какой это  необходимо в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов  других лиц, что вытекает из п. 3 ст. 55 Конституции РФ и п. 2 ст. 1 ГК РФ. Данное положение обеспечивает законное основание для существования институтов признания граждан недееспособными и ограниченно дееспособными. Недееспособными могут быть признаны совершеннолетние граждане, страдающие такими психическими заболеваниями, при которых они не способны понимать значение своих действий или руководить ими. После вступления решения суда о признании гражданина недееспособным в законную силу орган опеки и попечительства обязан назначить такому лицу опекуна. Граждане, злоупотребляющие спиртными напитками или наркотическими средствами и ставящие свою семью в тяжелое материальное положение, могут быть ограничены судом в дееспособности. Такому лицу орган опеки и попечительства назначает попечителя.