Конституционное регулирование социально-экономических отношений

    Таблица

    Всеобщее  избирательное право  и уровень экономического развития отдельных стран 

    В тех случаях, когда всеобщее избирательное  право вводилось, а потом отменялось, приводится последняя дата его установления; данные по ВНП (долл., в ценах 1990 г.) см.: Maddison A. Monitoring the World Economy 1820-1992. Paris: OECD, 1995. 

    Во-первых, те, где всеобщее избирательное право было введено при высоком уровне экономического развития (ВНП на душу населения равен 4-5 тыс. долл.) и на протяжении всего последующего времени сохранялся устойчивый демократический режим. Во-вторых, страны, где всеобщее избирательное право было введено на более ранней фазе экономического развития (2-3 тыс. долл.), то есть в начале индустриализации и глубокой трансформации аграрного общества - эти страны прошли через тяжелые испытания (гражданские войны, диктатуры) и только после этого пришли к современному, демократическому порядку. Наконец, в-третьих, страны, которые находились в данный момент на весьма низкой ступени развития и у которых движение к демократии заняло гораздо больше времени (а в ряде случаев продолжается и до сих пор).

    Стабильная  демократия требует определенного  уровня экономического развития: лишь по его достижении принцип всеобщего избирательного права становится не формальным, а фактическим¹⁸. Однако этот режим оказывается весьма неустойчивым, если не сопровождается укреплением слоя собственников, жизненно заинтересованного в социальной и экономической стабильности, в недопущении популистских экспериментов. 

    Социально-экономические  вопросы 

    в конституциях современных  рыночных демократий

    Ключевым  моментом конституционного регулирования социально-экономических процессов является, разумеется, регулирование отношений собственности. В конституциях развитых демократий, как правило, содержатся недвусмысленные декларации о гарантиях прав собственности. Впервые принцип неприкосновенности частной собственности был закреплен в постреволюционных документах Англии и США. Однако наиболее жестко и последовательно он был сформулирован в конституционных документах Великой французской революции - Декларации прав человека и гражданина и Конституции 1793 г. Здесь, в частности, подчеркивалось, что "право собственности состоит в принадлежащей каждому гражданину возможности пользоваться и располагать по усмотрению своим имуществом, своими доходами, плодами своего труда и своего промысла", что "гражданам не может быть воспрещено заниматься каким угодно трудом, земледелием, промыслом, торговлей", что "никто не может быть лишен ни малейшей части своей собственности без его согласия".

    Гарантии  прав собственности, как и гарантии политических прав личности, являются базовыми для любого демократического рыночного государства и поэтому должны быть предметом особенно жестких правил и процедур регулирования¹⁹. Правда, после первой мировой воины право частной собственности уже не признавалось священным, как ранее. Национализация, объясняемая общественной выгодой, становится достаточно распространенным явлением (хотя, конечно, между экспроприацией по-большевистски и национализацией на основе выкупа большая разница). Эта же тенденция сохранялась и после второй мировой войны на протяжении еще примерно четверти века. В конституцию Швейцарской Конфедерации в 1969 г. даже была включена статья, позволяющая Конфедерации и кантонам "в пределах своих конституционных полномочий... законодательным путем по мотивам общественного интереса предусмотреть экспроприацию и ограничение собственности", хотя и при обеспечении "обязательного полного возмещения" экспроприируемой собственности.

    Еще более жестко общественные элементы интерпретации права собственности закреплены в Основном законе ФРГ. Здесь не только прямо указывается на возможность отчуждения частной собственности, но и содержится положение о необходимости использования частной собственности в интересах общего блага Имеет смысл полностью процитировать ст. 14 конституции ФРГ:

    "1) Собственность и право наследования  гарантируются. Содержание и пределы их устанавливаются законами.

    2) Собственность обязывает. Ее использование  должно одновременно служить общему благу.

    3) Принудительное отчуждение собственности допускается только для общего блага. Оно может производиться только законом или на основе закона, регулирующего вид и размеры возмещения. Возмещение должно определяться со справедливым учетом общих интересов и интересов сторон. В случае споров о размерах возмещения оно может устанавливаться в общем судебном порядке".

    Схожие  формулировки содержатся в конституциях Франции (1946 и 1958 гг.), Испании (1988 г.), Бразилии (1988 г.) и других стран. А в ряде конституций говорится о социальной функции частной собственности²⁰.

    Напротив, в конституциях посткоммунистических стран повышенное внимание уделяется гарантиям неприкосновенности собственности, что служит значимой идеологической компонентой современных конституционно-правовых конструкций, а также создает, дополнительные гарантии для привлечения иностранных инвесторов.

    Другой  важнейшей проблемой конституционного поля являются деньги и финансы и прежде всего принципы формирования бюджета и функционирования центрального банка. Здесь можно проследить некоторую закономерность. Вопросы налогообложения наиболее остро стояли на ранних фазах формирования современных демократических обществ и соответственно нашли отражение в их "общественных договорах". Конституционное регулирование денежного обращения и деятельности центрального банка - это приобретение нынешнего столетия. Оно, естественно, обусловлено повсеместным вытеснением бумажными деньгами металлических и прекращением размена банкнот на драгоценные металлы.

    Характерная черта конституций последнего времени - наличие положении о независимости центральных банков как от законодательной, так и от исполнительной ветвей власти, а также ограничений на возможности формирования бюджета с дефицитом. Практика такого рода разделения денежных и политических властей насчитывает по крайней мере триста лет, но не позволяет сделать однозначные выводы. Так, Банк Англии, основанный в 1696 г., вплоть до 1997 г. находился под строгим контролем Министерства финансов. Напротив, созданный в 1816 г. Центральный банк Норвегии даже расположен был в городе Тронхейме, на расстоянии нескольких сот километров от столицы. Между тем денежные системы обеих стран отличались на протяжении длительного времени стабильностью.

    Можно привести примеры и из истории  России. В СССР подчиненность Госбанка Совнаркому (правительству) позволила, с одной стороны, осуществить в 1922-1923 гг. исключительно успешную денежную реформу, а, с другой - начиная с 1925 г. встать на путь эмиссионной накачки экономики. В начале 90-х годов подчинение Центробанка популистски настроенным законодателям сделало его главным проводником инфляционистской политики в посткоммунистической России.

    Вопрос  о характере денежной политики в  конституционных дискуссиях касался и формы денежного обращения. В первые годы существования США остро дебатировался вопрос о принципиальной допустимости бумажных денег и о целесообразности введения конституционного запрета на их использование. Причем и сторонники, и противники этой идеи апеллировали к одному и тому же опыту - эмиссионного финансирования войны за независимость, результатом чего стали высокие темпы инфляции, с одной стороны, и победа в войне, с другой²¹.

    Финансовым  и денежным проблемам посвящен специальный, причем весьма обширный раздел конституции  ФРГ. Дважды испытав в XX в. тяжелейшую гиперинфляцию, Германия приняла особые меры по обеспечению здоровой денежной политики. Центральный банк ФРГ (Бундесбанк) являет собой классический пример независимости денежных властей. Однако в самом основном законе этот вопрос сформулирован лишь в общем виде.

    В конституции ФРГ весьма жестко регулируются вопросы формирования и исполнения бюджета, она содержит и "встроенные предохранители" против популизма. Конституция обеспечивает особые права правительства при принятии законов бюджетного характера. Во-первых, "законы, увеличивающие предложенные федеральным правительством бюджетные расходы, включающие новые расходы или допускающие их в будущем, требуют согласия федерального правительства". Во-вторых, это же относится и к законопроектам, предполагающим уменьшение поступлений в бюджет. В-третьих, "федеральное правительство может в четырехнедельный срок после принятия закона Бундестагом потребовать, чтобы он провел новое рассмотрение". Противодействие популизму касается даже столь чувствительной сферы, как оборонные расходы. В статье 87-а конституции ФРГ содержится следующее положение: "Федерация создает для своей обороны вооруженные силы. Их численность и основные черты их организации должны сообразовываться с бюджетом".

    Естественно, в конституциях особое внимание обращается на налогообложение. Конституции многих стран трактуют уплату налогов как одну из основных обязанностей граждан, относя при этом принятие решении о налогообложении к исключительной компетенции законодательных органов власти. (Последнее является важнейшим конституционным положением со времен гражданской войны в Англии²².) Ряд конституций (например, испанская и японская) еще и устанавливают принципы налогообложения, равно как и принципы использования полученных государством налоговых доходов. Так, статья 31 конституции Испании содержит следующие положения: "1) Все будут вносить вклад в покрытие публичных расходов в соответствии со своими экономическими возможностями посредством системы справедливого налогообложения, основанной на принципах равенства и прогрессивности, которая ни в коем случае не будет носить конфискационного характера. 2) Публичные расходы будут осуществляться путем справедливого распределения публичных ресурсов, их программирование и исполнение будут отвечать критериям эффективности и экономичности".

    В конституциях ряда государств особое внимание уделяется обеспечению единства экономического пространства страны. Разумеется, это касается прежде всего федеративных государств. Например, в конституции США с самого начала были зафиксированы такие важнейшие права Конгресса, которые обеспечивают единство экономического пространства страны - установление и взимание единых налогов, пошлин, податей и акцизов, заключение федеральных займов, установление единых правил натурализации, банкротства, чеканки монеты, установление единых мер и весов и т.п.