Конституционное регулирование социально-экономических отношений

    С одной стороны, конституционное  закрепление принципа социальной справедливости представляет собой относительно новое явление, характерное лишь для XX в. и особенно послевоенного периода. С другой - этот принцип активно использовался в основных законах стран самой различной социальной ориентации - от развитых рыночных демократий до коммунистических тоталитарных режимов. Конституции ФРГ и СССР - наиболее яркие полярные примеры широкого использования принципа социальности. Могут ли быть более различны между собой такие понятия, как "социальная рыночная экономика" по Эрхарду и "социальное равенство" по Сталину? И тем не менее оба они могут рассматриваться как формы реализации (и формальной, и содержательной) указанного принципа.

    Принцип социальной справедливости служит основой  устойчивости демократических систем. Во-первых, демократия не должна характеризоваться слишком глубоким социальным неравенством, подрывающим основы политической и экономической стабильности данного общества. Во-вторых, глубокое социальное неравенство фактически означает чрезмерную концентрацию ресурсов, причем не только материальных, но и духовных (ограниченность доступа к образованию), что неприемлемо для демократического строя.

    Но  проблема соотношения социального  равенства и стабильности демократии разрешается не столь прямолинейно. Это весьма наглядно проявляется при анализе взаимосвязи данного принципа с другими конституционными правами и принципами, прежде всего (с экономической точки зрения) частной собственности и свободы предпринимательской деятельности.

    Не  вдаваясь в подробности, отметим  наличие здесь ряда противоречий. Наиболее очевиден конфликт между правом частной собственности и системой социальной защиты⁸, который опосредуется принципами организации налоговой системы. Действительно, можно ли осуществлять социальные программы за счет чрезмерного налогового бремени? Ведь чрезмерное, а тем более нелегитимное налогообложение является покушением на право частной собственности. Или, например, возможно ли недофинансирование обороны или правоохранительной деятельности вследствие использования соответствующих средств на финансирование социальных программ?

    Некоторые исследователи формулируют проблему социальных прав более жестко: "Это "права" в кавычках, так как в действительности большинство из них суть не права, а привилегии (льготы и преимущества) социально слабых... Подобные привилегии социально слабых означают, что общество в социальном правовом государстве делится на тех, в чью пользу перераспределяется национальный доход, и тех, за чей счет он перераспределяется. Поэтому принцип социальной государственности - это несправедливость, или уравниловка". Более того, "принцип социального государства... являет собой прямую противоположность принципу правового государства - правовому (формальному) равенству, то есть равенству индивидов в их свободе, равенству их общих правовых статусов"⁹.

    Принцип социальности, безусловно, является историческим, причем отнюдь не только в чисто культурном контексте (развитые в культурно-историческом отношении страны расширяют сферу социальной защиты граждан)¹⁰. Историзм этого принципа подразумевает прежде всего, что государство может позволить себе решать соответствующие задачи, лишь достигнув определенного уровня экономического развития: для обеспечения социальной справедливости необходимо иметь развитую материально-производственную базу, то есть ресурсы, достаточные для перераспределения без чрезмерного изъятия собственности у части общества.

    Экономическая история подтверждает данный вывод, что прослеживается, например, зависимостью между объемом перераспределения национальных ресурсов (доля государственного бюджета в ВВП) и уровнем социально-экономического развития общества (ВВП на душу населения). Явное исключение составляют коммунистические страны, но это естественно следует из неприятия самого права частной собственности. Неудивительно поэтому, что в посткоммунистических странах имело место заметное снижение бюджетной нагрузки в ВВП, приведение ее в соответствие с нормальными величинами, характерными для современных рыночных экономик¹¹.

    Наконец, исключительно важным представляется положение о том, что принцип  социальности может быть реализован только в правовом государстве, то есть таком, которое не на словах, а на деле может обеспечить формальное равенство граждан и разумное взаимодействие социального начала и неприкосновенности собственности, освободить граждан от чрезмерной перераспределительной активности властей.

    Особый  принцип - обеспечение единства территории и в определенных случаях федерализм. Вопрос территориальной организации, являясь не только политическим или административным, оказывает огромное влияние на экономику: без его решения невозможна последовательная реализация принципа свободы предпринимательской деятельности. Ведь единство территориальной организации закладывает основы равенства экономических агентов, создает предпосылки для обеспечения равных условий доступа на рынок и, следовательно, свободной и справедливой конкуренции. Ключевым моментом здесь выступает невозможность ограничения законных экономических прав граждан, в том числе и путем создания ограничений на перемещение товаров со стороны региональных властей. Исключительно важна реализация этого принципа применительно к организации денежной системы, которая в современных условиях также обычно входит в сферу конституционного регулирования.

    Принцип федерализма создает возможности  для повышения эффективности  функционирования политической и хозяйственной систем крупных (или исторически складывавшихся как союзные) государств, формируя определенные правила организации бюджетного процесса, налоговой системы, управления государственной собственностью.

    Наконец, другим особым принципом выступает ограничение попу лизма. Этот вопрос недостаточно хорошо изучен с конституционной точки зрения, однако практика посткоммунистических стран показала его важность. Как политический, так и экономический попу-лизм подрывают основы стабильности и демократии: политический популизм отдает приоритет политической целесообразности и воле лидера (вождя) перед правом; экономический популизм предполагает проведение безответственной денежной и бюджетной политики, ведущей к тяжелому экономическому кризису. Это не только порождает экономический и политический кризис¹², но и подрывает отношения частной собственности, ведь инфляция является механизмом нелегитимного изъятия накоплений (собственности) граждан.

    Популизм  обусловлен недостаточной развитостью  системы политических и экономических институтов и особенно слабостью партийно-политической системы, не обладающей достаточным запасом устойчивости. В итоге группы интересов получают возможность оказывать непосредственное влияние на принятие решений институтами власти, причем это влияние практически всегда не соответствует государственным или общественным интересам. Предельным случаем такого рода может быть диктатура, когда диктатор навязывает стране свои интересы как национальные. Однако гораздо чаще свои интересы лоббируют отдельные хозяйственно-политические группировки. Это известно из опыта и латиноамериканских, и посткоммунистических стран.

    Принцип противодействия популизму должен проходить "красной нитью" через различные разделы конституции, определяя и политическое устройство, и избирательный механизм и регулируя конкретные экономические проблемы. Однако этот принцип в меньшей степени, чем какой-либо другой, может прямо реализовываться через декларации и запреты. На его основе должна быть построена вся система экономических и политических отношений.

    Политическая  система создает общие рамки  для функционирования экономики и определяет возможности и границы реализации отношений собственности, осуществления той или иной денежно-финансовой политики. Конституция должна строить такую систему государственной власти, которая формирует максимально благоприятные условия для эффективной хозяйственной деятельности, открывает возможности и формирует механизмы принятия эффективных решений на макро- и микроуровнях, обеспечивает доминирование стратегических интересов перед краткосрочными. И это означает создание эффективных механизмов противодействия популизму.

    Данная  проблема приобрела особую остроту  в XX в., что было обусловлено переходом  большинства стран к всеобщему  избирательному праву. Последнее стало фактором политического бытия (если не модой) и вводилось повсеместно безотносительно к уровню социально-экономического развития той или иной страны. И именно современная история демонстрирует наиболее яркие примеры вмешательства государства в хозяйственную жизнь, в отношения собственности, когда безответственный популизм в финансовой политике оборачивался тяжелыми последствиями для экономической эффективности и социальной стабильности.

    Опыт  показывает, что наиболее стабильной и эффективной с точки зрения воздействия на экономику политическая система оказывается тогда, когда она формируется индивидами, примерно равными в социальном и экономическом отношениях¹³. Понятно, что здесь можно говорить о равенстве с известной долей условности, ведь, как отмечал еще Аристотель, "государство не может быть по своей природе до такой степени единым, как того требуют некоторые"¹⁴. Однако такое понимание социального равенства отличается от понимания с точки зрения социальной справедливости. В данном случае имеется в виду не достижение всеобщего равенства при помощи политических действии, а принципиальное равенство граждан как следствие определенного уровня развития общества.

    Этот  вывод практически тождествен утверждению  о том, что обладание собственностью (или реальный доступ к использованию собственности) делает индивида гражданином и включает его в законотворчес-кий процесс. Ограничение доступа собственников к управлению чревато революцией¹⁵. Формальный доступ к участию в государственном управлении вне зависимости от наличия собственности и, следовательно, заинтересованности в стабильности приводит к власти диктатуру¹⁶.

    Последний тезис требует особых пояснений. Достаточно очевидным из новой истории фактом является постепенное движение стран, которые относят сегодня к развитым, к всеобщему избирательному праву. Принцип всеобщего и полного избирательного права был принят на вооружение большинством развитых стран Европы и Северной Америки только в XX в. На протяжении многих десятилетий активное избирательное право было напрямую обусловлено обладанием собственностью и/или способностью платить налоги. Участвовать в государственном управлении могли лишь те, кому, с одной стороны, было, что терять, а с другой - кто вносил материальный вклад (путем уплаты налогов) в организацию общественной жизни. Расширение избирательного права происходило постепенно, по мере роста благосостояния народа через поэтапное включение в число избирателей новых социальных групп.

    При анализе логики формирования системы всеобщего избирательного права целесообразно проследить взаимосвязь этого процесса с социально-экономическим развитием той или иной страны (ВВП или ВНП на душу населения). В момент перехода к всеобщему избирательному праву в развитых странах ВНП на душу населения достигал примерно 4-5 тыс. долл.¹⁷, причем в них преобладало городское население, а грамотность приближалась к стопроцентной отметке. До перехода существовали высокие, хотя и постепенно снижавшиеся цензы: имущественный (собственность или размер уплачиваемого налога), возрастной и образовательный (грамотность).

    Разумеется, были и попытки прорыва за рамки  такой социально-экономической логики, обычно в ходе великих революций. Наиболее известные примеры - французская  революция 1789 г. и российская революция 1917 г. Несмотря на более чем вековой временной разрыв, революционные Франция и Россия были вполне сопоставимы по уровню экономического развития: ВНП на душу населения составлял примерно 1200 долл. во Франции и 1400 долл. в России (в ценах 1990 г.), 2/3 населения проживало в деревне, значительно больше половины было неграмотно. Якобинцы ввели всеобщее избирательное право во Франции в 1793 г., однако вскоре после падения этого режима оно было отменено. Большевики резко расширили границы избирательного права за счет малоимущих и лишенных собственности (формально всеобщее избирательное право было введено в 1936 г.), но превратили это право в фикцию, установив режим тоталитарной диктатуры.

    Опыт  СССР является весьма показательным. Он подтверждается опытом многих других стран, пытавшихся ввести всеобщее избирательное право при сохранении глубоких социальных различии или ограничении избирательных прав имущих классов. Практика показывает, что результатом этого может быть или отказ от принципа всеобщего избирательного права, или установление диктаторского режима при формальном его сохранении. И это совершенно естественно, поскольку доминирующее большинство несобственников не обладают ясными материальными стимулами к участию в управлении государством. Диктатура же в такой ситуации стоит перед альтернативой: пойти по пути популистских экспериментов или встать на путь реализации жесткой, аптипопулистской политики, которая, будучи необходимой для страны, никогда не была бы осуществлена путем волеизъявления широких масс несобственников.

    По  уровню экономического развития в момент введения всеобщего равного избирательного права отчетливо выделяются три группы стран (см. табл.).