Форма политико-территориального устройства в зарубежных странах

     Территориальным  единицам  со  значительной  долей  инонационального  населения или  населения, отличающегося  иными  особенностями  своего  быта,  обусловленными, островным положением  территории,  предоставляется  подчас  особый автономный  статус,  характеризуемый  в   соответствующих  случаях как   национально-территориальная  автономия.   Такой  автономией  пользуются  населенные   шведами  Аландские   острова  в Финляндии,  островные  и  приграничные  области  Италии, населенный  эскимосами  остров  Гренландия  в  Дании,  Занзибар  в Танзании и др.

     В зависимости от объема полномочий существуют две формы автономии: политическая и административная.

     Политическая  автономия имеет некоторые признаки государственности. Политическая автономия образует свой орган местной исполнительной власти. Это может быть коллегия, избранная законодательным собранием (советом) автономии, а может быть и его председатель, выступающий как глава исполнительных служб.

     Компетенции политической автономии достаточно широки: учреждение собственных органов самоуправления, наличие законодательных органов власти (Испания), финансовая и бюджетная самостоятельность, наличие собственных законодательных органов, издание нормативных актов высшей юридической силы (Испания).

     Выше  упоминалось об унитарных государствах, которые полностью состоят из автономий (Италия, Испания). Обычно эти государства рассматривают в качестве унитарных, но на деле они имеют особенности, которые отличают их от сложных унитарных государств, имеющих отдельные автономные образования, и одновременно от федераций. Такие государства называются регионалистскими. Они рассматриваются как переходная форма от унитарного государства к федеративному. В регионалистском государстве автономные образования своих конституций не имеют (исключение ЮАР), но в конституциях государств за ними закреплены определенные полномочия, для осуществления которых они издают местные законы. Автономные образования имеют также особые документы — статуты (уставы) об автономии, которые утверждаются общегосударственным парламентом. В статутах перечислены полномочия автономных образований. Можно делегировать автономиям также право издавать законы по общегосударственным вопросам (Испания). Наряду со своими местными представительными органами автономии имеют местные органы исполнительной власти, формируемые местными законодательными органами. Однако наряду с ними в автономные образования назначаются представители центра — комиссары, губернаторы. В целом во всех регионалистских государствах регулирование автономии является более жестким, чем субъектов о федерациях.

     В принципе такие регионалистские  государства как Испания, Италия назвать унитарным сложно. Вся их территория практически состоит из автономий. Административно-территориальные единицы обладают достаточно широкими полномочиями. Но преобразовать в федерацию данные государства довольно сложно. Так, например Конституция Испании прямо запрещает создание федерации. В Конституцию также трудно внести поправки. Они вносятся только путём принятия новой конституции.

     Следующим видом автономий является административная. Административная автономия обладает меньшими правами, чем политическая.

Она не обладает правом издавать свои местные законы, хотя ее представительные органы издают нормативные акты в пределах ее полномочий. Все акты автономии подлежат утверждению государственными органами (Китай). Административная автономия не обладает бюджетной и финансовой самостоятельностью.

     Административная  автономия широко  применяется в КНР. Китай самое большое по численности населения государство. На территории Китая проживают  не только этнические китайцы, но и представители национальных меньшинств (тибетцы, монголы, маньчжуры), которые составляют  менее 10% населения¹.

     Таким образом, рассмотрев основные признаки и черты унитарной формы политико-территориального устройства, можно сказать, что она имеет как достоинства, так и недостатки. Положительной стороной унитарной формы политико-территориального устройства является то, что она позволяет центральным органам власти концентрировать в своих руках полномочия и добиваться быстрой реализации принимаемых решений.  Между центром и административно-территориальными единицами не возникает разногласий. Но если в унитарном государстве нет институтов демократии, то это способствует излишней концентрации власти у центральных органов власти. 
 
 

Глава III. Федерация: основные черты, виды. Субъект федерации как

     государствоподобное образование. 

     Федерация – это сложное союзное государство, состоящее из политико-территориальных  единиц, обладающих неполным суверенитетом.

     Федерация обладает следующими признаками:

1. наличие двух уровней национальной системы права - федеральной (её образуют акты, принимаемые федеральными органами власти) и субъектов федерации (к ней относятся акты, которые принимаются органами власти субъектов федерации самостоятельно). Во многих федерациях субъекты имеют свои конституции, хотя есть страны, где на региональном уровне такие акты отсутствуют (Канада);
2. двухуровневая система органов государственной власти. Каждая из них действует на основе принципа разграничения предмета ведений и полномочий между федеральными органами и органами власти субъектов;
3. каждый субъект федерации имеет свой бюджет, налоговую систему, что является основанием для его относительной финансовой автономии;
4. признание двух уровней гражданства – федерального и субъекта федерации;
5. для федеративных государств характерно наличие двухпалатною парламента, верхняя палата которого формируется из представителей субъектов федерации. Это позволяет учитывать в процессе законодательной деятельности интересы составляющих государство территорий. Субъекты федерации в верхней палате парламента могут быть представлены равным числом депутатов. Но возможен и другой вариант, когда численность депутатов находится в зависимости от численности населения субъекта федерации.

     Всего в настоящее время в мире насчитывается 28 федераций. На их территории проживает треть населения земного шара. Тенденция к увеличению числа государств с федеративной формой государственно-территориального устройства особенно ярко проявилась во второй половине XX века, хотя некоторые федерации в это же самое время прекратили свое существование.

     Современные федерации различаются между собой по количеству составляющих их субъектов, принципам организации территорий и объему компетенции субъектов федерации, особенностям процесса возникновения.

По способу образования федеративные государства можно классифицировать на договорные, конституционные и конституционно-договорные. Договорные федерации создаются «снизу», на основе договора между несколькими суверенными государствами, которые в целях достижения общих целей передают свой суверенитет новому государству (Швейцария, США, Мексика)¹.

     Конституционные федерации образуется «сверху», в  результате принятия Конституции. Как правило, происходит переход от унитарного государства к федеративному. В этом случае административно-территориальные образования получают статус субъектов федерации и соответствующие изменения вносятся в конституцию (Бельгия, ФРГ).

     Конституционно-договорные образуются путём принятия конституции  и заключением федеративного  договора между субъектами и федеральным  центром.

     В зависимости оттого, какие принципы лежат в основе организации территорий субъектов федерации, федеративные государства можно разделить на национальные, территориальные национально - территориальный.

     Территория  субъектов в национальных федерациях организуется с учетом национального состава населения в них проживающего. Национальные федерации создаются, как правило, в тех странах, где ни одна нация не занимает доминирующего положения, но на территории государства проживает несколько крупных по численности национальностей. Национальный подход к определению границ субъектов федерации позволяет нациям, проживающим на их территории, сохранять свою культурную самобытность, способствует сглаживанию межнациональных противоречий (Бельгия, Эфиопия). Недостатком таких федераций является то, что нередко субъекты федерации проявляют стремление к сепаратизму. Такие тенденции особенно усиливаются, если страна находится в экономическом или политическом кризисе.

     Следующим видом является территориальная федерация. В таких федерациях при определении границ субъектов учитываются экономические, географические, исторические и иные данные без учёта национального фактора. Территориальный принцип организации федерации способствует укреплению государства, ослабляет региональный сепаратизм. Но, с другой стороны, территориальные федерации тяготеют к излишней централизации, в них не всегда учитываются интересы той или иной национальности, компактно проживающей на определенной территории.

     Для национально – территориальных  автономий характерен как территориальный, так и национальный подход к формированию субъектов. Некоторые регионы образуются по национальному признаку в местах компактного проживания какой-либо этнической группы. Остальные субъекты формируются по территориальному принципу.

     По  объему полномочий субъектов федерации можно разделить на симметричные и ассиметричные.

В симметричных федерациях субъекты обладают одинаковым правовым статусом. Но среди современных федераций абсолютно симметричных федераций практически не существует. Субъекты в любой федерации отличаются между собой по размерам территории, численности населения, уровню экономического развития и по многим другим объективным признакам. Поэтому придание всем субъектам абсолютно одинакового статуса неизбежно приведет к осложнению отношений между ними. В этой связи можно лишь говорить об относительной симметрии в правовом положении. Как правило, относительно симметричными являются федерации, возникшие на основе договора (США).

Практически все федерации являются ассиметричными. Ассиметрия может выражаться в разном количестве представителей субъектов федерации в верхней палате парламента  либо и различном объеме полномочий субъектов во взаимоотношениях с центром. Так, в составе индийской федерации есть только один штат Джамму и Кашмир, который имеет собственную конституцию, собственное гражданство¹.

     Почти для каждого федеративного государства  основной проблемой является разграничение  предметов ведения между субъектами и федерацией. Предметы  ведения  федерации и ее субъектов — это круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым, в зависимости от формы правления государство, соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения.     

     Необходимо  отметить, что от того, как разграничены по своему существу предметы ведения между федерацией и ее субъектами, зависит роль, которую играет федеративное государственное устройство в жизни народа данного  государства. То есть федеративное устройство или будет  служить объективным экономическим, политическим, социальным, национальным, культурным потребностям общественного развития, или будет тормозить это развитие,  играть отрицательную роль в общественно-политической  жизни страны.      

     От  того же, как решен вопрос о разграничении  компетенции между отдельными  видами федеральных  органов и отдельными видами органов субъектов федерации,  зависит, в руках каких из этих органов будет сосредоточена государственная власть в федерации и в ее субъектах —  в руках представительных органов или в руках бюрократического аппарата.

     Неправильное  решение одного или другого из названных вопросов, а тем более, если они оба будут решены неверно, неминуемо закладывает основу для будущего политического кризиса.    

     Правильное  разграничение предметов ведения  между федерацией и ее субъектами со всех точек зрения: экономической, политической, национальной и так далее — задача очень сложная.    

       В большинстве зарубежных стран  разграничение предметов ведения  между федерацией и ее субъектами  осуществляется в федеральной конституции. В некоторых странах, однако, конституция допускает по отдельным вопросам разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в текущем законодательстве. Основной закон Федеративной Республики Германии предусматривает возможность перераспределения предметов ведения, принадлежащих исключительно  федерации,  путем издания  обычного  федерального  закона (статья 71). Конституция США, наоборот, создает юридическую возможность путем издания обычного закона Конгресса США  расширять  конституционно установленный круг предметов, находящихся в исключительном ведении федерации  (раздел 8 статьи 1). Таким образом, ясно, что стабильность в решении такого важного вопроса, каким является вопрос о разграничении  предметов  ведения  между  федерацией  и  ее субъектами, может быть обеспечена лишь в случае, когда этот вопрос решается исчерпывающим образом в самой конституции.    

     В различных странах разделение предметов ведения осуществляется неодинаковыми способами. В целом все эти способы можно свести к пяти вариантам.

     Первый  вариант - конституционное установление исключительных полномочий федерации. Все остальные вопросы автоматически относятся к ведению ее субъектов (СССР, Танзания). Второй вариант - установление исключительных полномочий субъектов федерации, в которую федеральные органы не могут вмешиваться. Это сравнительно редкий способ разграничения предметов ведения. Как частный случай используется конституциями Бельгии, Швейцарии, Мексики и ряда других стран. Причем по Конституции Бельгии федеральный законодательный орган обладает остаточной компетенцией. Третий вариант - установление двух сфер полномочий: федерации и ее субъектов, причем вторая сфера определена не в виде остального от исключительной компетенции федерации, а путем перечня полномочий субъектов. Такой порядок предусмотрен конституциями Аргентины, Канады, Эфиопии. Четвертый вариант - установление трех сфер полномочий, причем в пределах каждой сферы содержатся исчерпывающие перечни полномочий. Такой вариант используется в Индии. Пятый вариант - конституции устанавливают перечень в двух сферах: федеральной и совместной. Все, что не названо, относится к предметам ведения субъектов федерации (остаточные полномочия). Этот способ присущ конституциям Нигерии, Пакистана и России. В этом случае предусматривается исключительная федеральная компетенция, совместная компетенция федерации и ее субъектов. Остальные полномочия передаются субъектам, причем во второй сфере верховенство имеет федеральный закон, а в последнем - закон субъекта федерации. Исключительные полномочия субъектов не перечисляются, что дает «свободный выход» тем полномочиям, которые не упомянуты ни в одном из перечней¹.