Достоинства и недостатки избирательной системы в Российской Федерации

     2) Федеральный закон от 12.06.2002 №67-ФЗ (ред. от 27.07.2010) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», включающий общие для Федерации и ее субъектов требования к порядку организации выборов, составляющие основные гарантии избирательных прав граждан. Значение этого Закона исключительно велико: акты законодательных органов государственной власти субъектов РФ о выборах в свои органы власти, а также о выборах в органы местного самоуправления не могут противоречить данному Федеральному закону;

     3) Федеральные законы - «О выборах Президента Российской Федерации» от 10.01.2003 №19-ФЗ, «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18.05.2005 №51-ФЗ (ред.27.07.2010), «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 06.10.1999 № 184-ФЗ и «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26.11.1996 № 138-ФЗ (ред. 09.11.2009);

     4) Федеральный конституционный закон  «О референдуме Российской Федерации»  от 28.06.2004 №5-ФКЗ (ред.от 24.04.2008), регулирующий порядок реализации права граждан на участие в референдуме и проведения референдума;

     5) другие федеральные избирательные  законы;

     6) указы Президента РФ, которые  издаются по вопросам организации  и проведения выборов, например  о сроках проведения выборов  в Государственную Думу и др.;

     7) нормативные акты Центральной  избирательной комиссии, постановления,  инструкции и разъяснения, которые  детализируют порядок проведения  выборов (например, о порядке формирования  участковой избирательной комиссии, о порядке поступления денежных  средств в избирательные фонды  и проч.);

     8) конституции республик, уставы  краев, областей, городов федерального  значения, автономной области, автономных  округов и принимаемые ими  законы, акты глав администраций  и избирательных комиссий, регламентирующие  порядок избрания глав администраций  (президентов) и депутатов законодательных  органов субъектов РФ, а также  органов местного самоуправления.

     Конституция Российской Федерации провозглашает  референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа. Статья 32 рассматривает активное и пассивное избирательное право, его ограничение. Главы 4 и 5 освещают процедуру избрания Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

     В целом, Основной Закон РФ освещает общие  моменты в отношении избирательного процесса, который подробно регламентируется иными нормативными актами.

     Как известно, Федеральный закон «Об основных гарантиях…» в равной степени распространяется как на федеральные выборы, так и на выборы, проводимые в субъектах Российской Федерации. С учетом того, что это очень подробный Закон, получается, что, если федеральному законодателю надо решить какую-то проблему, возникающую применительно к выборам Президента России или депутатов Государственной Думы, это влечет не только пересмотр законодательства о выборах в федеральные органы власти, но и избирательного законодательства всех субъектов Российской Федерации. В целом следует признать, что «правила игры» при проведении выборов в России меняются неоправданно часто, что дестабилизирует правовую систему. Это особенно видно на примере субъектов Федерации.

     Детальное регулирование всех избирательных  процедур в Федеральном законе «Об основных гарантиях…» с чисто прагматической точки зрения имеет то преимущество, что у федеральных властей появляется инструмент воздействия на проведение региональных и муниципальных выборов. Однако нет полной ясности в вопросе о том, кто в большей степени может воспользоваться потенциалом норм Закона: федеральные или региональные власти. Известно, что в ряде случаев использование карательных норм Федерального закона (о снятии с регистрации кандидатов, о признании выборов недействительными и некоторых других) производилось в интересах местных элит.

     Некоторые практики настойчиво требовали и  требуют от федерального законодателя проявления чисто технократического  подхода, чтобы в законе «все было прописано». Они многого добились. Федеральный закон «Об основных гарантиях…» во многом стал похож на подробную инструкцию для избирательных комиссий. Однако закон не может выполнять роль инструкции без ущерба для своей основной задачи создавать общую модель правомерного поведения участников выборов и обеспечивать действие механизма решения споров, возникающих при реализации избирательных прав.

     Недостатки, связанные с инструктивным характером Федерального закона «Об основных гарантиях…», состоят и в том, что на сегодня неоправданно усложнены избирательные процедуры, отступление от которых может привести к применению самых жестких санкций по отношению к участникам выборов. Членам участковых избирательных комиссий чрезвычайно сложно выполнять многочисленные предписания Федерального закона «Об основных гарантиях…», одновременно ориентируясь и на нормы соответствующего закона субъекта Федерации о выборах. При наличии обширных требований к избирательным комиссиям всегда можно найти какое-либо упущение в их работе и поставить под сомнение результаты голосования. Известен случай, когда неоглашение отметок в избирательных бюллетенях при подсчете голосов избирателей было признано судом основанием для признания недействительными итогов голосования по избирательному участку.

     Увеличение  объема Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» во многом было связано с использованием казуистического подхода к решению проблем, возникавших в ходе предвыборных кампаний. Стоит напомнить ситуацию, когда в целях борьбы с практикой появления в избирательных бюллетенях двойников – однофамильцев Федеральный закон ввел норму, позволяющую кандидатам с одинаковыми фамилиями использовать псевдонимы. Результатом такого нововведения стало использование двойниками в предвыборной тактике псевдонимов, еще более затрудняющих их идентификацию избирателями. Таким образом, законодательная политика, направленная на выработку на федеральном уровне чрезмерно специализированных инструментов решения проблем, возникающих при проведении многочисленных выборов в Российской Федерации, представляется крайне неэффективной. Федерация должна предлагать универсальные средства, направленные на обеспечение демократичности выборов, защиту избирательных прав граждан. Эти общие юридические инструменты должны конкретизироваться отдельно применительно к условиям проведения федеральных, региональных и местных выборов.

     Подытоживая сказанное, необходимо подчеркнуть, что  требуется изменение самой идеологии  Федерального закона «Об основных гарантиях…» в сторону его большей федерализации, что предполагает достаточную стабильность его положений и уменьшение общего объема регулирования, прежде всего за счет снижения степени «инструктивности» его предписаний и отказа от казуистического подхода в решении многообразных проблем, возникающих в ходе выборов.

     В соответствии с Конституцией Российской Федерации, принятие Федерального закона «Об основных гарантиях…» возможно только для реализации положения пункта «в» статьи 71 Конституции, согласно которому к ведению Федерации относится регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина. Соответственно, задача Федерального закона «Об основных гарантиях…» может состоять лишь в регулировании и защите избирательных прав граждан. В Конституции Российской Федерации (часть 2 статьи 32) эти права определены как право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (активное и пассивное избирательное право). Таким образом, федеральный законодатель может и должен регулировать активное и пассивное избирательное право и создавать правовые условия для его защиты.

     Однако  в статье 2 закона объем конституционных прав граждан избирать и быть избранными, закрепленных в статье 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации, неоправданно расширяется путем включения в состав этих прав права участвовать в выдвижении кандидатов (списков кандидатов), предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, других избирательных действиях. Указанные права на участие в избирательных действиях (участие в выдвижении кандидатов, предвыборной агитации и т.п.) должны рассматриваться не как самостоятельная разновидность избирательных прав, а как гарантии их осуществления, посредством которых, собственно, и осуществляется защита конституционных прав. Иной подход необоснованно ограничивает полномочия субъектов Федерации по регулированию избирательного процесса, так как регламентация конкретных прав участников избирательного процесса, производных от осуществления гражданами активного и пассивного избирательного права, представляет собой деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина (пункт «б» части 1 статьи 72 Конституции). Если встать на точку зрения, в соответствии с которой всякое регулирование конкретных прав граждан (по участию в некоторых действиях, включая и избирательные) относится к ведению Российской Федерации, то получится, что любые правоотношения с участием граждан являются исключительно предметом федерального регулирования. Абсурдность такой позиции очевидна с учетом содержания статьи 72 Конституции Российской Федерации.

     Перемещение всех вопросов избирательного законодательства и избирательного процесса в плоскость  «регулирования избирательных прав граждан» наносит ущерб не только принципам федеративного устройства Российской Федерации, но и самому решению задачи защиты конституционного права граждан избирать и быть избранными. Это, в частности, проявляется в смещении приоритетов: от регулирования и защиты собственно конституционных прав граждан к защите производных от них процедурных прав. Так, в соответствии с практикой применения действующего Федерального закона «Об основных гарантиях…» при выявлении отдельных (в принципе не способных никоим образом повлиять на результаты выборов) нарушений избирательных процедур со стороны кандидатов возможны отказ в их регистрации или отмена состоявшегося решения о регистрации. Применение такого рода санкций по сути означает лишение таких кандидатов пассивного избирательного права в ходе текущих выборов, а избирателей – возможности голосовать за них. Такие действия вызывают крайне острую реакцию общественности, снижают уровень доверия граждан к власти и приводят к протестному голосованию «против всех» на выборах или отказу значительной части избирателей от участия в выборах.

     Поэтому первостепенную важность представляет обеспечение в федеральном законодательстве защиты избирательных прав именно как  конституционного права граждан  избирать и быть избранными. Установление конкретных прав граждан, полномочий избирательных  комиссий применительно к различным  стадиям избирательного процесса должно быть направлено исключительно на обеспечение  и защиту активного и пассивного избирательного права. Исходя из этого, санкции за нарушение конкретных прав в избирательном процессе не могут рассматриваться как самоцель, а возможность их применения должна соизмеряться с тем, насколько при  этом соблюдается конституционное  право граждан избирать и быть избранными. Для реализации такого подхода необходимо изменить определение  термина «избирательные права граждан» в проекте новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях…» (ст. 2), сформулировав его следующим образом: «избирательные права граждан» – установленное Конституцией Российской Федерации право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления». 

    2.3. Особенности избирательной системы в Российской Федерации 

    Статья 3 Конституции РФ закрепляет положение  о том, что российский народ является единственным источником власти, а  народовластие реализуется посредством  референдума и свободных выборов. Анализируя положения ст. 10, 11, 32, 81, 83, 95, 96, 102 Конституции, можно сделать вывод о том, какое исключительное значение занимает избирательная система в Российском государстве и какова роль выборов в единстве и разделении властей. Важно заметить, что в литературе разводятся понятия демократии и народовластия, при котором предлагается считать подлинно демократическим лишь то государство, где население в основе своей активно участвует в управлении делами.

    В России на федеральном уровне используются мажоритарная и пропорциональная избирательные  системы. Президент РФ в соответствии с Федеральным законом от 10.01.2003 г.№19-ФЗ избирается по мажоритарной системе абсолютного большинства. Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации ранее избирались по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе, но Федеральный закон от 18 мая 2005 г. №51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусмотрел переход к пропорциональной системе выборов депутатов нижней палаты, полностью исключив применение мажоритарной системы при таких выборах. В соответствии с Федеральным законом от 18 мая 2005 г. №51-ФЗ к распределению депутатских мандатов допускаются партийные списки, преодолевшие 7-процентный заградительный барьер, при условии, что их не менее двух и в совокупности они набрали 60% голосов избирателей, принявших участие в выборах. Между тем показателен опыт зарубежных стран, где есть вполне оптимальные варианты избрания депутатов. Так, можно, как в Германии, проводить голосование только по мажоритарным округам, а партийную часть парламента формировать пропорционально сумме голосов, поданных за кандидатов от земельных списков партий. Пожалуй, такая система действительно усилила бы влияние партий как целом в стране, так и в каждом регионе [14]. Но в таком случае следующим шагом потребуется изменить порядок формирования Правительства РФ с переходом к парламентскому способу его формирования, к чему федеральная власть в настоящее время вряд ли готова. Такие тенденции, возможно, повлекут переход к избранию сенаторов, что уже предлагается Советом Федерации.

    Есть  и другой вариант - превратить каждый субъект РФ в фактически многомандатный партийный округ, что позволит партиям привлекать в свои ряды не только состоятельных деятелей, но и компетентных политиков и ученых.

    Продуктивным  представляется предложение В.Е. Чиркина  о переходе не просто к пропорциональной системе, а к преференциональной пропорциональной системе, ликвидировать общегосударственный округ и создать в пределах государства небольшие многомандатные округа, от которых партии будут выдвигать по несколько кандидатов [20]. Избиратель при такой системе выборов получает реальную возможность выбрать не только партию, но и кандидата в ее списке, которому он доверяет и считает его наиболее достойным. Такой подход исключит и обезличенное голосование за федеральный список. Потому требуется пересмотреть и порядок формирования партийных списков, которые должны выдвигаться не только руководством партии, но и ее региональными отделениями, число которых в свете новых изменений в законодательстве возрастет. Вместе с тем нельзя забывать и о недостатках такой системы, которая затруднит подсчет голосов избирателей и будет менее прозрачной для электората.