Экономические санкци

КГУ

В 90-х годах  прошедшего столетия Организация Объединенных Наций ввела больше режимов международных  экономических санкций, чем когда либо ранее. Международные экономические санкции, которые являются неотъемлемым элементом положений Устава ООН, были введены Советом Безопасности в отношении Ирака, Ливии, Сомали, сил УНИТА в Анголе, Руанды, Сьерра-Леоне, бывшей Югославии, включая Косово, Афганистана, Эритреи и Эфиопии,  Либерии. В 2003 году эмбарго на поставку  оружия санкционировано Советом Безопасности Организации в отношении Конго, в 2004 году – Кот-д`Ивуара[77].

Применение международных  экономических санкций в соответствии с Уставом ООН призвано оказать  давление на государство или образование  для достижения целей, установленных  Советом Безопасности ООН, без применения военной силы. Учитывая выполняемую ими функцию экономические санкции являются важным инструментом, с помощью которого Совет Безопасности  обеспечивает выполнение своих решений.

Проблема эффективности  экономических санкций вследствие роста числа их применения и  выполняемой роли занимает приоритетное место в работах, посвященных тематике международных экономических санкций[78].

Анализ практики применения международных экономических  санкций позволяет обозначить ряд  серьезных проблем, возникающих  в процессе

Осуществления санкционного режима, существование которых и является основной причиной  критических замечаний относительно их эффективности. В Докладе Генерального секретаря ООН о работе Организации в 2000 году отмечается: «санкции не всегда приносят одинаковые результаты в плане побуждения к выполнению резолюций Совета Безопасности ООН, и в последние годы их эффективность все чаще ставится под сомнение»[79].

Наиболее значимая и остро  стоящая проблема, особенно в случае применения всеобъемлющих международных экономических санкций, выражается в нанесении так называемого «сопутствующего урона» мирному населению страны, которое не является официально провозглашенным объектом санкций («гуманитарный аспект») и неизбежно вытекающем отсюда нарушении экономических, социальных и других прав человека.

В этой связи  наиболее характерен пример осуществления  санкционного режима против Ирака. Всеобъемлющие международные экономические санкции в отношении данной страны были введены резолюциями Совета Безопасности ООН в 1991 году в качестве реакции мирового сообщества на вторжение иракских войск на территорию соседнего Кувейта в августе 1990 года.

Следствием более десятилетнего экономического бойкота Ирака, неоднократно фиксируемого как международными гуманитарными организациями, так и официальными делегациями стран, посещавших Ирак, явились значительное ухудшение жизни населения, гибель мирных граждан, нехватка медицинского оборудования и медикаментов, возрастание детской смертности[80].  Так, руководитель официальной делегации, состоявшей из депутатов бельгийского парламента, представителей МИДа и Министерства внешней торговли Бельгии, посетивший Ирак в начале 2000 года,  заместитель председателя парламентской комиссии по иностранным делам Жак Лефевр признал, что в стране возникла критическая ситуация для населения, особенно для детей, которых за эти годы погибло свыше миллиона[81].

К числу неблагоприятных  последствий введения экономических  санкций можно отнести неизбежное появление черного рынка и  извлечение огромной неоправданной  прибыли контролирующими его  группами, усиление государственного контроля  за населением в целом. Эти явления в основном носят политический характер, однако при этом они также оказывают значительное дополнительное воздействие на осуществление экономических, социальных и культурных прав.

Актуальность  проблемы «гуманитарного аспекта» международных  экономических санкций постоянно  озвучивается в выступлениях Генерального секретаря ООН. Так, в Докладе  Генерального секретаря Организации  «Мы, народы: роль ООН в XXI веке» говорится:  «когда жесткие и всеобъемлющие санкции применяются против авторитарных режимов, возникает проблема. В этом случае страдают простые люди, а не политические элита, поведение которой и спровоцировало введение санкций. Более того, как это ни отвратительно, но власти предержащие часто даже получают выгоду от этих санкций, поскольку они оказываются в состоянии контролировать черный рынок и получаемую прибыль и поскольку санкции дают им предлог для ликвидации внутренней политической оппозиции»[82].  

В специальных  резолюциях «Права человека и гуманитарные последствия санкций, включая эмбарго» и «Неблагоприятные последствия  экономических санкций», принятых на проходившей в Женеве 52-й сессии Подкомиссии по поощрению и защите прав человека ООН, также выражается озабоченность гуманитарной ситуацией  в странах, затронутых экономическими санкциями, о чем, в частности, свидетельствует  ухудшение положения населения, а именно детей, престарелых, женщин, лиц, принадлежащих к меньшинствам и коренным народам[83].

Следующая проблема экономических санкций – материальный ущерб, причиняемый третьим государствам, страдающим от перерыва связей с государством, против которого санкции направлены. В частности,  потери России от участия в режиме всеобъемлющих экономических санкций против Ирака, принимая во внимание емкость российского сегмента иракского рынка оружия (около 2 млрд. долл. в год), выгоды сотрудничества в нефтяном секторе, возможности других направлений торгового обмена (экспорт гражданской продукции из СССР в Ирак в 1986-1990 гг. составлял ежегодно около 500 млн. долл.)  оцениваются в 30  и более миллиардов долларов[84].

Необходимо констатировать, что в направлении решения  вопроса о более справедливом распределении этого ущерба между  членами международного сообщества сделано предельно мало. Так, в упомянутом ранее Докладе Генерального секретаря ООН о работе Организации в  2000 году  констатируется: «во многих случаях соседние страны, которым был нанесен  значительный ущерб вследствие соблюдения режима санкций, не получали поддержки от международного сообщества, и поэтому они закрывали глаза на многочисленные нарушения санкций»[85].

Некоторые положения  о компенсации в соответствии со статьей 51 Устава ООН были приняты  лишь в тех случаях, когда применение санкций затрагивало интересы крупных  держав, например, в случае Ирака  и Югославии. Ничего подобного не было сделано, когда санкции применялись  к африканским государствам. Касаясь  этого вопроса, А.Мак и А.Хан  пишут, что в подобных случаях  «требования компенсации в общем игнорировались богатыми государствами»[86].

Немаловажным  фактором, влияющим на эффективность  вводимых международных экономических  санкций, является и политика государств в отношении вопросов соблюдения режимов вводимых санкций. Негативной тенденцией, которая прослеживается в ходе осуществления санкционного режима, является не только и не столько несовершенство средств и способов имплементации соответствующих резолюций Совета Безопасности, сколько умышленное или ненадлежащее выполнение их предписаний.

В Докладе Комитета экспертов, назначенного во исполнение пункта 15 (а) резолюции 1333 (2000),подчеркивается: «для того чтобы экономические санкции  были эффективными и чтобы сохранить  доверие к ООН, необходимо обеспечить их соблюдение». Еще одно авторитетное мнение – Председателя Комитета Совета Безопасности по санкциям в отношении террористической организации «Аль-Каида» и движения «Талибан» Эральдо Муньоса: «Комитет способен выполнить свою задачу лишь настолько, насколько серьезно все 191 государство – члены ООН будут относиться к этой глобальной проблеме»[87].

Принимая во внимание растущие требования международного сообщества рассмотреть пути уменьшения разрушительных последствий санкций, как для государств-объектов, так и для третьих государств при гарантировании их эффективности, в Декларации тысячелетия ООН от 8 сентября 2000 года выражена решимость «свести к минимуму неблагоприятные последствия вводимых ООН санкций для ни в чем не повинных групп населения, обеспечить регулярный пересмотр  режимов таких санкций и исключить  неблагоприятные последствия для третьих стран».

Учитывая отмеченные трудности и недостатки в практике применения международных экономических  санкций «во всем мире стали изучать  вопрос о том, как сделать санкции  более тонким инструментом, применяя их более нацеленно», усовершенствовав планирование, применение и осуществление экономических санкций[88].

Результатом стало  появление в последние годы концепции  «целенаправленных» (targeted) или «умных» (smart) санкций. Их суть в предельно адресном, «точечном» воздействии непосредственно на объект санкций – конкретных лиц или политических групп, несущих прямую ответственность за совершение международных правонарушений. Кроме того, подобные международные экономические санкции осуществляются таким образом, чтобы свести к минимуму отрицательные последствия, и в первую очередь, негативное воздействие на население, так называемый «гуманитарный эффект». Такие санкции, например, не приостанавливают нормальных торговых отношений, но препятствуют определенным видам экспорта и импорта.

Так, трагические  конфликты в Анголе и Сьерра-Леоне, подпитываемые средствами, поступающими от контрабанды незаконных алмазов, привели к принятию Советом Безопасности целенаправленных экономических санкций  в отношении УНИТА в Анголе и мятежников в Сьерра-Леоне, Либерии, в том числе был перекрыт их основной источник финансирования —  незаконные алмазы.

Целенаправленные  экономические санкции, помимо выполнения своей роли эффективного инструмента  разрешения конфликтов, могли бы играть важную сдерживающую роль и быть элементом  общей стратегии превентивной дипломатии.

В 2001 году Швейцария  и Германия совместно инициировали  в ООН вопрос о применении целенаправленных и эффективных экономических санкций. Швейцария возглавила усилия по разработке механизмов нацеленных финансовых санкций, включая разработку типового внутригосударственного законодательства, необходимого для осуществления санкций, а Германия поддерживает усилия по разработке более эффективных форм эмбарго на поставки оружия и других форм нацеленных бойкотов.

В рамках Интерлакенского и Боннско-Берлинского процесса  уделяется внимание вопросам совершенствования процесса осуществления санкций, придания экономическим санкциям более действенного характера путем их  четкого нацеливания на конкретных лидеров и негосударственные субъекты, основным правовым и административным механизмам, необходимым для осуществления финансовых санкций на национальном уровне[89].

Совет Безопасности ООН также проявил интерес  к шведским предложениям по повышению  эффективности международных санкций, одобрив Стокгольмский процесс  и шведское исследование, в котором  содержатся рекомендации по применению санкций ООН на практике.

На своем 4713-м  заседании, состоявшемся 25 февраля 2003 года по общим вопросам, касающимся санкций (S/PV.4713), Совет Безопасности заслушал брифинг министра иностранных  дел Швеции Ханса Дальгрена о результатах Стокгольмского процесса по осуществлению адресных санкций. Его итоги были представлены в брошюре под названием «Обеспечение эффективности адресных санкций – руководящие принципы реализации альтернатив политики ООН»[90].

По поручению  правительства Уппсальский университет возглавлял исследования в рамках Стокгольмского процесса, инициированного шведским правительством, который продолжался более года с участием официальных лиц правительства, неправительственных организаций, Секретариата ООН, региональных организаций  и международных учреждений, а также представителей научных кругов и экспертов различного профиля, имеющих опыт работы в области осуществления санкций, результаты которого  составили вышеназванный отчет.

В десяти пунктах  шведские ученые предлагают улучшения  в системе применения санкций  по отношению к отдельным политикам  или лицам недемократических  государств. По словам Ханса Далгрена, при составлении предложений исследователи исходили из того, что при применении санкций нужно наказать виновных и избежать коллективного наказания нации. Например, предлагается вводить запрет на въезд диктаторов и их ближайшего окружения на территорию демократических государств, замораживать их счета в зарубежных банках. В этой связи нельзя, однако не учитывать, что для пресечения серьезных международных правонарушений, таких, например, как международная агрессия, геноцид, необходимы и соответствующие меры принуждения. В подобных  случаях сохраняют свое значение всеобъемлющие международные экономические санкции.

Работа по повышению  эффективности санкций ведется  непосредственно в рамках ООН  и ее учреждений[91].   В записке Председателя Совета Безопасности от 17 апреля 2000 г. члены Совета Безопасности  учредили на временной основе Рабочую группу по общим вопросам, касающимся санкций, мандат которой предусматривает подготовку рекомендаций общего характера относительно путей повышения эффективности санкций ООН[92].  Согласно вышеупомянутой записке, неофициальная рабочая группа начала работу  над проектом неофициального документа, озаглавленного «проект выводов Председателя», в котором была предпринята попытка  определить пути возможного повышения  эффективности санкций, вводимых Советом.

Следует подчеркнуть, что с момента учреждения Рабочей  группы упомянутый выше неофициальный  документ 10 раз подвергался основательному пересмотру в стремлении достичь  консенсуса между членами группы. Завершению работы над этим документом препятствовали разногласия между  членами группы в отношении отдельных  ключевых принципов, в частности срока действия и продолжительности санкций. Последний вариант проекта выводов Председателя  (Rev. 10) от 26 сентября 2002 года содержит 65 рекомендаций, разработанных Рабочей группой в процессе осуществления своего мандата.