Структура державного бюджету України

Бюджетний дефіцит має різні  прояви і причини. Він не підлягає однозначній оцінці, оскільки завжди необхідно враховувати всі його чинники. Характеристика дефіциту дається  за такими ознаками (рис. 5):

• формою прояву;
• причинами виникнення;
• спрямуванням коштів.

За формою прояву розрізняють відкритий і прихований дефіцит. Відкритий дефіцит – це той, що зафіксовано при затвердженні бюджету у відповідному документі: Законі про державний бюджет чи рішенні місцевих органів влади. Прихований дефіцит – це той, що офіційно не визнається. Існує декілька варіантів прихованого і напівприхованого дефіциту. По-перше, завищення планових показників доходів. По суті справи, це фальсифікація основного фінансового плану держави, яка все рівно виявиться при виконанні бюджету. Така фальсифікація може бути як свідомою – для реалізації певних політичних, економічних чи фінансових цілей, так і результатом невисокого рівня планування доходів, бажанням сприймати неможливе за реальність. Виходячи з рівня виконання плану доходів в Україні в останні роки, можна відзначити, що певні елементи прихованого дефіциту за рахунок завищення планових завдань мали місце. По-друге, завищення доходів може мати напівприхований характер. В Україні, наприклад, в деякі бюджетні роки до складу доходної частини бюджету включалась стаття "Доходи, що мають бути мобілізовані в процесі виконання бюджету". Виходячи з вимоги достовірності бюджетного планування, до затвердженого бюджету повинні включались тільки реальні доходи. Тому, з одного боку, якщо це саме такі реальні доходи, то їх необхідно чітко визначити і включити до бюджету в конкретних формах. Якщо це малоймовірні, або взагалі тільки бажані доходи, то їх неможливо і включати до бюджету. Фактично це нереальне завищення доходів бюджету з метою фіктивного збалансування бюджету.    По-третє,    можливий    варіант    напівприхованого-напіввідкритого

дефіциту, коли в затвердженому  бюджету дефіцит не виділяється, однак до складу доходів включаються  такі надходження, які виступають джерелами його покриття.

Прихований бюджетний дефіцит  вкрай небажане явище, особливо його перша форма – завищення планових показників доходів. Адже при виконанні  бюджету цих надходжень все рівно  не буде. Але ж під них заплановані певні видатки. Згорнути окремі програми і скоротити видатки вже в процесі виконання бюджету значно складніше, ніж відмовитись від них з самого початку. Такий підхід характеризує бажання органів влади і управління давати обіцянки, які не можуть бути виконані, тобто штучно підвищувати свій імідж. Стосовно другої і третьої форм прихованого дефіциту можна відзначити, що вони нагадують гру в піжмурки, спробу приховати очевидне. Такий підхід характеризує фінансову казуїстику, коли ігноруються загальноприйняті визначення, терміни і підходи.

За причинами виникнення бюджетний дефіцит поділяється на вимушений і свідомий. Вимушений бюджетний дефіцит є наслідком економічної і фінансової кризи. Визначаючи в цілому причину дефіциту, слід зазначити, що він пов`язаний із бажанням чи необхідністю витрачати коштів більше, ніж їх є в наявності. Адже завжди можна скоротити видатки до наявних доходів, або, підвищивши рівень оподаткування, збільшити доходи і тим самим вирішити проблему. Однак в реальній дійсності все набагато складніше. Наприклад, в Україні скорочення видатків бюджету практично неможливе. За умов існуючих пропорцій розподілу ВВП і низького рівня індивідуальних доходів населення зменшити видатки на соціальну сферу та інші цілі просто нереально. Тобто, це можна зробити, але до чого таке рішення призведе? Аналогічно немає можливостей підвищення рівня оподаткування – він і так надто високий. Конкретними причинами бюджетного дефіциту в Україні є надмірно роздута бюджетна сфера, яка дісталась у спадщину від адміністративно-командної системи, а головне – низький рівень ВВП на душу населення. Так, якщо в США в 1995 р. він становив 26980 доларів США, в Швейцарії - 40630 доларів, то в Україні всього 1630 доларів. При цьому, продовжується спад виробництва і подальше зниження цього показника, внаслідок чого ситуація ще більше загострюється. В цілому вимушений бюджетний дефіцит в будь-якій країні є спробою пом`якшення складної фінансової ситуації.

Свідомий бюджетний дефіцит пов`язаний з проведенням політики так званих "позикових" фінансів. Формування доходів бюджету може здійснюватись на основі "податкових" чи "позикових" фінансів. Політика "податкових" фінансів виходить з повного забезпечення доходів бюджету за рахунок податкових надходжень. Це створює стабільну доходну базу, адже податки не треба повертати. Політика "позикових" фінансів виходить з необхідності обмеження рівня оподаткування і забезпечення частини бюджетних видатків за рахунок позик. Якщо вимушений бюджетний дефіцит є наслідком дефіциту фінансових ресурсів у країні, то свідомий, як правило, можливий саме при наявності вільних ресурсів, які фізичні та юридичні особи можуть надати державі у тимчасове користування. Це дефіцит тільки бюджету держави; фінансовий стан підприємств і громадян в цілому задовільний або і дуже добрий. Обмеження рівня оподаткування сприяє розвитку виробництва і зростанню доходів у суспільстві. Держава ж може бути дійсно багатою тільки у багатому суспільстві. Адже багата держава у бідному суспільстві це нонсенс, який рано чи пізно призведе до кризи.

Встановлення причин бюджетного дефіциту надзвичайно важливе для його оцінки. Сама по собі наявність дефіциту (звісно, якщо це саме дефіцит, а не бюджетна "пустота") ще ні про що не свідчить. Хіба можна, скажімо, порівняти дефіцит  в Україні та США? Дефіцит в нашій країні явно вимушений і тому необхідно вести чітку політику на його ліквідацію. Але немає потреби боротись з таким дефіцитом, який наперед передбачений. Тому і однозначна оцінка дефіциту неможлива. Невірно визначати його сам по собі як негативне явище і хибну фінансову політику. Точно так невірно вказувати, що дефіцит зовсім нешкідливий. Не існує абсолютної оцінки бюджетного дефіциту як фінансового явища. Може даватись тільки його відносна характеристика виходячи з причин виникнення.

За спрямуванням коштів розрізняють дефіцитне фінансування на розвиток і на поточні витрати. Ця ознака дефіциту теж досить суттєва в його характеристиці. Витрачання коштів на поточні витрати означає їх поглинання без відповідної віддачі. Це пасивне реагування на складне фінансове становище. Дефіцитне фінансування інвестицій навпаки передбачає активний вплив бюджету на розвиток економіки. Адже в умовах кризи інвестиції вкрай потрібні – це ліки для "хворої" економіки. Неможливо вийти з кризи без певних зусиль і без певних вкладень. Проблема полягає в тому, що під час економічної кризи падає ділова активність приватних інвесторів, оскільки високий ризик втрати коштів чи їх знецінення. Тільки держава взмозі взяти на себе такий ризик і таку відповідальність. Звісно, що така політика дефіцитного фінансування інвестицій потребує чіткої організації і жорсткої відповідальності. Однак вона має перспективи, сприяючи виходу з кризи, зростанню ВВП і в перспективі ліквідації вимушеного бюджетного дефіциту. Політика дефіцитного фінансування інвестицій застовується на теоретичних засадах кейнсіанства, його постулатах "бюджетного мультиплікатора". Бюджетні інвестиції сприяють розвитку економіки, розширюють попит і тим самим стимулюють економіку. Фінансова політика дефіцитного фінансування економіки широко використовувалась в різних країнах світу в певних історичних умовах. Незважаючи на те, що в даний час більш поширеною є неокласична економічна теорія, відкидати кейнсіанство безпідставно. Більше того, Україні необхідно перш за все визначитись в орієнтирах своєї економічної доктрини, чітко сформулювати задачі та цілі і вже під них обирати певну фінансову політику.

Бюджетний дефіцит має певні  обмеження. Міжнародний валютний фонд визнає за припустимий дефіцит бюджету  в межах 2-3 % від ВВП. Це той розмір дефіциту, що не несе в собі ознак фінансової кризи і не призводить до тяжких наслідків. Звісна річ, що такий "норматив" є досить умовним. Він встановлений для проведення операцій з надання кредитів тим чи іншим країнам від міжнародних фінансових інститутів з метою визначення і забезпечення платоспроможності позичальника. В певних умовах для окремих країн рівень "нормативу" може бути підвищений. Так, наприклад, для України передбачено надання міжнародних кредитів за умови рівня бюджетного дефіцита 4-5 % до ВВП.

Необхідність дефіциту бюджету  визначається вимогами пом`якшення  наслідків дефіцитного фінансування, основним з яких є інфляція, що пов`язана  з емісією грошей. Водночас слід зазначити, що інфляція, як і будь-яке  явище має як негативні, так і певні позитивні сторони. Відзначаючи негативність бюджетного дефіциту, мають насамперед на увазі його вплив на знецінення грошей. Воно веде до економічної нестабільності, оскільки гроші втрачають свою вартість в часі. Всі юридичні та фізичні особи намагаються позбутись грошей, які практично перестають виконувати функцію нагромадження. Інфляція виражається в зростанні цін і падінні рівня реальних доходів, вона підриває стимули до підприємницької діяльності і до праці. Разом з тим стримування інфляції шляхом жорсткої монетарної політики може дати зворотні наслідки. Дефіцит грошей настільки ж небажане явище для економіки, як і їх надлишок. Позитивний вплив інфляції пов`язаний з тим, що додаткова емісія грошей веде до росту попиту, а відтак і виробництва. Тому і політика бюджетного дефіциту повинна бути виважена і збалансована. Наслідки бюджетного дефіциту не є наперед заданими. Вони залежать від багатьох чинників і насамперед від наявності продуманої політики і керованості бюджету і бюджетного процесу.

2.3.2. Джерела покриття бюджетного дефіциту

Джерелами покриття бюджетного дефіциту виступають:

державні позики;

емісія грошей.

Державні позики є однією з форм державного кредиту¹ і відображають взаємовідносини між державою, як позичальником, і юридичними та фізичними особами чи іншими країнами, як кредиторами. Державні позики класифікуються за різними ознаками (рис. 6).

В залежності від територіального розміщення кредитора вони поділяються на внутрішні і зовнішні. Внутрішні характеризують залучення коштів від юридичних та фізичних осіб даної країни. Зовнішні пов`язані з надходженням від кредиторів інших країн. В ролі кредитора можуть виступати як іноземні юридичні та фізичні особи, так і уряди чи урядові организації інших країн. Особливе місце займають кредити, які надаються міжнародними організаціями та міжнародними фінансовими інститутами.

За способом організації виділяються державні позики, які пов`язані з випуском в обіг державних цінних паперів, і такі, що оформляються відповідними угодами. За допомогою випуску цінних паперів здійснюється мобілізація вільних коштів юридичних та фізичних осіб. На підставі угод виділяються міжурядові кредити та кредити від міжнародних фінансових інститутів.

За термінами надання державні позики поділяються на коротко-, середньо- та довгострокові. Корокткострокові надаються на термін до 1 року. Інструментом розміщення короткострокових державних зобов`язань виступають казначейські векселі. Середньострокові (3-5 років) і довгострокові (10-20 років) позики засновані на випуску в обіг облігацій.

В Україні на даний час для  покриття бюджетного дефіциту випускаються на короткостроковій основі облігації  внутрішньої державної позики. Значну роль у джерелах покриття бюджетного дефіциту відіграють зовнішні позики.

Особливу роль у фінансуванні бюджетного дефциту відіграють кредити центрального банку. Він виконує досить багато різноманітних функцій, серед яких важливе місце належить фінансуванню і кредитуванню уряду. Фінансування уряду здійснюється за рахунок емісії грошей, а кредитування – за рахунок вільних залишків кредитних ресурсів. Фінансування носить безповоротний характер, а кредитування передбачає повернення наданих позичок у встановлені терміни. Центральний банк, таким чином, може бути зв`язаний з обома джерелами покриття бюджетного дефіциту – позиками і емісією. Однак необхідне чітке розмежування   цих   джерел.  Неприпустимим явищем  з точки зору бюджетного

менеджменту є так звана "кредитна" емісія, коли Національний банк України надавав  кредити  уряду  за  рахунок  емісії,  а   не  тимчасово  вільних   кредитних ресурсів і при цьому чітко не обумовлював порядок і терміни погашення кредитів та сплати процентів. Розглядати таку "кредитну"емісію як державний кредит безпідставно. Це звичайна емісія грошей, що відображає емісійний доход держави. Вона не оформлюється ні відповідною угодою між урядом і банком, ні випуском цінних паперів.

Емісія грошей на відміну від  державних позик є незабезпеченим джерелом покриття бюджетного дефіциту. Саме тому вона спричиняє інфляцію – знецінення грошей. Фактично емісія на цілі дефіцитного фінансування не вирішує проблему нестачі фінансових ресурсів: грошей стає більше, однак вартість грошової одиниці падає, тобто сукупна вартість грошей в обігу залишається незмінною і знову ж таки недостатньою. Але, оскільки це проявиться тільки після випуску в обіг зайвих грошей, то на період складання і виконання бюджету грошову емісію можна використати для збалансування бюджету. Надалі все залежить від спрямування коштів дефіцитного фінансування. Як вже відзначалось, інвестування в економіку дає можливість створення передумов для повернення грошей, а відтак і відновлення їх вартості. Фінансування соціальних видатків означає, що за рахунок падіння вартості грошей в поточному періоді, їх знову не вистачить в наступному, тобто потрібна буде нова емісія. Такий спосіб покриття бюджетного дефіциту веде до того, що інфляція переростає в гіперінфляцію, а та в галопуючу інфляцію, адже процес емісії набирає характеру геометричної прогресії.

Таким чином, із двох джерел покриття бюджетного дефіциту реальним і повноцінним  виступають державні позики. Разом  з тим, для їх використання необхідні  певні передумови: по-перше, наявність  кредиторів, які мають тимчасово  вільні фінансові ресурси; по-друге, довіра з боку кредиторів до держави; по-третє, наявність стимулів до надання позик державі; в-четверте, спроможність держави своєчасно повернути борги та виплатити проценти.

Наявність тимчасово вільних фінансових ресурсів є головною передумовою для державних позик. Якщо таких ресурсів немає, то не може бути і мови про випуск державних цінних паперів. Однак в реальній деійсності такі вільні ресурси, як правило, завжди є й у фізичних, і в юридичних осіб. Це пов`язано з тим, що завжди є необхідність накопичення грошей для певних витрат. На період накопичення ці гроші виступають як тимчасово вільні кошти і можуть використовуватись як кредитні ресурси. На ці ресурси можуть претендувати різні суб`єкти, в тому числі і держава. Таким чином, тимчасово вільні фінансові ресурси є завжди, навіть в умовах фінансової кризи. Проблема полягає не в наявності ресурсів, а в спроможності держави мобілізувати їх.