Проблемы распределения налогов между бюджетами разного уровня в РФ

Исследования  процессов становления и развития налоговой и бюджетной систем Российской Федерации за более чем десятилетний период позволяют говорить о том, что одной из основных проблем формирования сбалансированной налогово-бюджетной системы является создание единого налогово-бюджетного механизма страны и эффективных форм и методов управления налоговым и бюджетным потенциалом страны и регионов. Повышение уровня использования налогового потенциала страны и ее регионов предполагает наличие соответствующих форм и методов комплексного (системного) анализа и планирования налоговых поступлений. Отсутствие методических основ по анализу и планированию налоговых поступлений в бюджетную систему поставило налоговые органы со вступлением Бюджетного и Налогового кодексов РФ в исключительно сложное положение.

Существующая в налоговой отчетности система показателей позволяет проводить комплексный анализ поступлений налогов и сборов, определять объемы роста или снижения налоговых платежей за рассматриваемый период, распределять их по уровням бюджетной системы, формировать структуру поступлений налогов по видам налогов, по отраслям, рассчитывать уровень собираемости по отдельным налогам, оценивать потери бюджета, связанные с недопоступлением налогов по причине предоставления льгот, наличия недоимки, отсроченных платежей и т.д. Однако анализ только налоговой отчетности не дает полной и развернутой картины состояния налоговых поступлений в бюджетную сферу. Целью анализа поступлений налогов и сборов является получение комплексной аналитической информации, необходимой для принятия управленческих решений. Налоговая система страны не является изолированной, самостоятельно существующей, а входит составным звеном в финансовую систему страны. Все финансовые процессы, протекающие в экономической и социальной сфере, в той или иной мере воздействуют на налоговую систему. И влияние практически всех показателей социально-экономического развития страны на состояние налоговой системы очевидно. Использование данных государственной статистики по таким показателям, как объем ВВП, объем промышленной продукции, инвестиции в основной капитал, уровень инфляции, объем сельскохозяйственной продукции, розничный товарооборот, показатели финансово-хозяйственной деятельности предприятий, темпы их роста, позволяют выявить многие факторы, влияющие на поступление налогов и сборов и оценить степень их влияния.

Решение задачи по обеспечению роста налоговых поступлений и повышению уровня собираемости налоговых платежей требует разработки нового научно-методологического подхода к количественной оценке налогового потенциала региона. Исходной составляющей процесса анализа, планирования и прогнозирования налоговых поступлений является оценка налогового потенциала. Расчет налогового потенциала должен проводиться как на федеральном уровне с учетом прогнозных оценок макроэкономических показателей на соответствующий период, так и в региональном разрезе с учетом отраслевой структуры хозяйственного комплекса субъекта РФ. Кроме того, целесообразно оценивать и налоговую базу для каждого вида налога и сбора. Планирование и прогнозирование налоговых поступлений на уровне субъекта РФ также основываются на результатах анализа исполнения текущих налоговых обязательств, мониторинга и прогноза макроэкономической ситуации в регионе.

Методология оценки налогового потенциала региона должна получить свое дальнейшее развитие, поскольку  это связано непосредственно с вопросами повышения качества планирования (прогнозирования) поступления налогов и сборов в бюджетную систему страны. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Проблемы  распределение средств между бюджетами разного уровня 

В указанном  аспекте наиболее сложной и недостаточно разработанной проблемой остается бюджетная система государства  и механизмы межбюджетных отношений. Модель межбюджетных отношений в  своей основе сложилась. Она характеризуется, во-первых, едиными нормативами распределения федеральных налогов между "Центром" и регионами. Во-вторых, едиными подходами к выделению централизованных дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. В-третьих, использованием также иных форм бюджетного финансирования регионов, к числу которых относятся: дотации закрытым административно-территориальным образованиям - субвенции, Москве на выполнение столичных функций государства; средства государственной поддержки завоза в районы Крайнего Севера; финансирование расходов на содержание объектов социальной сферы, переданных на баланс местных органов власти; программы по развитию регионов. В-четвертых, распространением ряда затратных функций на региональный уровень, безотносительно объективной оценки их финансового потенциала. Главное противоречие в функционировании системы финансовой поддержки регионов состоит в том, что оно осуществляется по различным (не связанным друг с другом) направлениям. Отсюда и не координированность всей системы, выражающейся учетом одних бюджетных потребностей и отсутствием других. Другая проблема связана с существенным перманентным превышением обязательств государства над возможностями его бюджетной системы. К числу таких обязательств относятся: правовые акты, предусматривающие социальные льготы и гарантии различным группам населения; федеральные программы развития регионов; обязательства по финансированию объектов, переданных на баланс местных органов власти; и другие. Наконец, отсутствие единообразного механизма межбюджетных отношений в регионах накладывает на субъекты Федерации дополнительные проблемы в реализации несовершенной бюджетной политики государства. Методологически не обоснованная и законодательно не оформленная система межбюджетных отношений на региональном уровне предопределяет недостаточно объективную оценку потенциальных возможностей государственного финансирования социальных гарантий. Так как в процесс экономических реформ регионы вступили с неравными стартовыми условиями, то неприемлема уравнительная концепция межбюджетных отношений не столько для оценки пройденного этапа и современного ее состояния, сколько для обоснования средне- и долгосрочных эффектов реформ, как элемента системных социально-экономических преобразований. Степень разработанности проблемы. В теоретическом плане, в идеологию либеральных реформ российской экономики была принята неверная установка.

Экономическая политика формируется под влиянием ложной дилеммы: либо рыночная экономика, либо государственное регулирование. Неправильная постановка вопроса экономической  политики предопределила ошибки в выборе и использовании инструментов государственного регулирования. В действительности, эффективная работа механизмов рыночной саморегуляции достигается достаточно жестким государственным воздействием, которое касается не только исполнения хозяйственного законодательства, но и формирования инфраструктуры рынка, обеспечения конкуренции, финансово-бюджетного устройства, денежного обращения, налоговой политики.

Бюджет как  основной финансовый инструмент государства  рассматривался лишь с точки зрения социальной и региональной (что особенно актуально для России) трансформации. Государственный бюджет представляет главное звено всей финансовой системы как совокупности взаимосвязанных структурных элементов финансов. Государственный бюджет есть совокупность финансовых смет (расходов и доходов) всех ведомств; в нем определяются потребности, подлежащие удовлетворению из государственных средств и размеры необходимых для этого сумм, равно как указываются источники и размеры ожидаемых поступлений. В демократических государствах законопроект, содержащий предварительную смету доходов и расходов государства, рассматривается и утверждается народным представительством. Совокупность положений, определяющих порядок рассмотрения бюджета, составляет так называемое бюджетное право, основные положения которого выражаются в том, что ни один налог, никакая перемена в старых налогах, ни заключение государственного займа не могут быть произведены без согласия парламента.

Бюджет в условиях рыночной трансформации остается наряду с кредитно-денежной системой основным орудием государственной политики и важнейшим фактором самого существования государства. Экономическая деятельность государства на протяжении всей своей истории теснейшим образом связана с эволюцией кредитно-финансовой системы, заключающей в себе многочисленные отношения по поводу движения (накопления и распределения) денежных ресурсов, а также институты, опосредствующие это движение. Эта взаимосвязь объективно порождается, с одной стороны, развитием товарного производства и рынка, а с другой - развитием государственности. Под бюджетной политикой понимается политика изменения государственных расходов и доходов с целью поддержания рыночного равновесия и стимулирования отдельных сфер и отраслей национальной экономики. В странах с развитым рыночным хозяйством государственный бюджет фактически является концентрированным выражением экономической политики. В мировой практике сложилась определенная тенденция роли государственного бюджета в экономическом регулировании. Изначально она определяется анализом расходов, а затем доходов. Это предопределено следующей логикой: цель, на которую направлена бюджетная политика, заключается, прежде всего, в расходовании финансовых ресурсов. Формирование доходов - способ обеспечения возможности и необходимости расходования бюджетных средств.

В экономической  теории под государственными расходами  понимаются затраты государства  на приобретение материальных благ и  услуг, связанных с удовлетворением  общественных потребностей. Некоторые экономисты характеризуют государственные расходы как денежные сделки между общественным и частным секторами экономики. Данные операции принято называть монетарными трансакциями, осуществляемыми из государственного сектора в частный, и классифицировать государственные расходы как трансформационные и трансфертные. В первом случае потокам государственных средств, противостоят услуги, выраженные в товарах или труде, и в итоге финансовые средства государства как бы трансформируются в другие блага. Во втором варианте производственные затраты не предполагают встречных услуг и выступают лишь как прямая передача средств населению (трансферт). К трансформационным расходам относятся государственные инвестиции, потребление товаров и услуг, выплаты из бюджета заработной платы и некоторые другие расходы. Среди трансфертных расходов превалируют субсидии, пособия семейным хозяйствам, социальное обеспечение различных видов. Другая систематизация расходов связана с институциальными направлениями реализации принципа: распределение средств по министерствам и ведомствам государственной структуры управления различных уровней. Такое распределение облегчает контроль за расходом средств, но не позволяет судить об эффективности их использования. Данный недостаток устраняется при использовании функционального принципа классификации, основанного на группировке расходов по целевому назначению (оборона, образование, научные исследования, социальное обеспечение и т.д.). Указанный подход дает представление о приоритетах в экономической политике государства. Основная задача этой политики состоит в прямом воздействии государства на совокупный спрос.

Помимо решения  названной задачи, расходование бюджетных  ресурсов ориентировано на достижение и других форм равновесия в экономике, в том числе не только рыночного характера. В качестве примера можно сослаться на действия государства в направлениях сохранения равновесия между: сферой производства и природным комплексом, состоянием экономики страны и степенью ее внешней безопасности, уровнем развития отдельных отраслей и регионов.

Анализ формирования государственных расходов показывает, что наиболее активно развиваются  трансфертные затраты (социальные выплаты, субсидии), медленнее трансформационные  расходы (потребление благ и услуг, выплата заработной платы бюджетным организациям), и в то же время государственные инвестиции стагнируются. Это связано с тем, что в развитой экономике потребности в общественных благах, покрываемые на безвозмездной основе, растут. Государство, обладая солидной финансовой базой, идет на удовлетворение этих потребностей. Масштабы расходования государственных средств, называемых государственной квотой, представляют собой важный макроэкономический показатель. Его уровень свидетельствует о роли государства в экономике. Один из актуальных вопросов экономической теории: на производство и поставку, каких благ должно затрачивать средства государство? При столь общей постановке вопроса ответ зависит от общественно-теоретической идеи, на которой базируется экономика. В абстрактно-теоретических построениях рыночная система в основном сама способна обеспечить оптимальное производство благ, и лишь в случае отказа рыночного механизма (или угрозы такого отказа) в процесс вмешивается государство. В каждом же конкретном случае ответ зависит от того, о каком благе идет речь: частном или общественном. Кроме того, значительную роль играет наличие так называемых внешних эффектов при потреблении благ.

Внешний эффект - воздействие, которое при потреблении  благ одним человеком оказывает  на других людей. Он может иметь материальную и психологическую формы. Экономическая теория, прежде всего, изучает материальную форму эффекта. Потребление частных благ зачастую не дает позитивных внешних эффектов. Это обусловлено тем, что оно удовлетворяет потребности лишь отдельных индивидов, не допуская к пользованию соответствующими благами других, которые потенциально могли бы заплатить за это. Производство подобных благ берет на себя частный сектор в том случае, когда имеется возможность отсечь потребителей (в зависимости от оплаты) и делает такое производство выгодным. Необходимости участия государства в этом случае нет. Внешние эффекты при потреблении благ одним лицом, могут восприниматься другими людьми негативно. Нейтрализацию такого рода отрицательных внешних эффектов берет на себя государство, поскольку частный сектор не заинтересован выделять на это ресурсы. Что касается общественных благ, то их потребление приносит сравнительно мало внешних эффектов. Проблема состоит не в их устранении, а в другом: общество испытывает острую потребность в рассматриваемых благах, производством которых частный сектор не занимается. Причина сдержанности частных предпринимателей по отношению к производству общественных благ следующая. Положительные внешние эффекты при пользовании этими благами распространяются на многих людей. Часто весьма сложно, или чрезмерно дорого, отделить одного потребителя (оплатившего благо) от другого (не сделавшего этого). В результате рыночный механизм блокирует выпуск общественных благ, и его финансирование вынуждено осуществлять именно государство. Государство финансирует производство общественных благ и устраняет отрицательные внешние эффекты отчасти прямо за счет средств государственного бюджета, а в определенных случаях (при наличии острых финансовых проблем) оно стремится привлечь к оплате их и частный сектор.

Например, в связи  с задачами финансирования охраны окружающей среды. Экономические и правовые инструменты регулирования используются для побуждения самих производителей к покрытию соответствующих издержек. Существует еще одно свойство, характерное для государственных расходов. Во время конъюнктурного подъема происходит автоматическое снижение государственных расходов и, наоборот. Наибольшим антицикличным действием обладают финансовые расходы государства по социальной поддержке безработных. В определенной степени это характерно и для других видов социальной помощи. Логика соответствующего реагирования такова: во время высокой конъюнктуры повышаются платежи подлежащих обязательному страхованию лиц, одновременно снижаются выплаты по безработице. В период же конъюнктурного спада вместе с ростом безработицы повышаются государственные выплаты на социальную поддержку. Параллельно имеет место снижение отчислений от полученных доходов на цели страхования. В этой реакции проявляется так называемый экспансионистский эффект.