Проблемы организации межбюджетных отношений в РФ

Это обусловливает их дифференциацию по уровням доходов в консолидированный бюджет, объемам расходов на социально-культурные мероприятия, по уровню жизни проживающего в них населения. В отдельных случаях собственного бюджета района не хватает даже на выплату зарплаты «бюджетникам». Так, доходы консолидированного бюджета по административно-территориальным образованиям края различаются в 34 раза (например, в 2002 г. между Владивостоком и Дальнереченским районом). Даже между низовыми районами (например, Кавалеровским и Дальнереченским районами) доходы в консолидированном бюджете различаются в 3 раза, по среднедушевым доходам – в 2 раза.

2.2 Рекомендации по совершенствованию межбюджетных отношений в Приморском крае

Проведенный выше анализ состояния межбюджетных отношений в Приморском крае позволяет сделать некоторые выводы и рекомендации по совершенствованию межбюджетных отношений. Во-первых, следует максимально способствовать большей прозрачности в механизмах распределения и перераспределения бюджетных средств между всеми уровнями финансовой власти. Как это нам представляется, этого можно достичь, если будет уменьшаться количества каналов распределения финансовых ресурсов между краем и муниципалитетами и повышение эффективности перераспределительных процессов. Это можно достичь следующим образом:

-  увеличением  видов предоставляемой финансовой помощи целевого характера: в 2001 г. число видов целевой финансовой помощи достигло 18, а в 2003 г. – 22, а ее общий объем составил 3,9 млрд. руб., или 22 % расходов краевого бюджета;

-  возникновением асимметрий в расходных обязательствах, финансируемых из местных бюджетов, путем передачи отдельных функций и бюджетных учреждений на краевой бюджет;

-              развитием неформальных каналов распределения средств между краевым и местными бюджетами - бюджетных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местных бюджетов, фактически являющихся «мягкими» субсидиями вследствие их постоянной пролонгации, невзыскания в установленный срок, или списания.

Следствием наличия многочисленных каналов распределения финансовой помощи и непрозрачности территориальной структуры расходов является непрозрачность реального финансового положения муниципального образования.

В условиях мягких бюджетных ограничений значительное распространение получила практика «поиска ренты» органами местного самоуправления. Например, органы местного самоуправления, обладающие правом регулирования тарифов на услуги муниципальных предприятий, делают выбор между социальными последствиями повышения тарифов и увеличением давления на местный бюджет в противном случае. В условиях мягких бюджетных ограничений и отсутствия формальной ответственности за результаты управления местным бюджетом выбор производится в пользу второго варианта. Это приводит к убыточности муниципального сектора экономики и росту муниципального дол­га, прежде всего - перед краевым бюджетом. В результате многие местные бюджеты исполняются в хроническом режиме финансового оздоровления.

Деятельность по управлению муниципальными финансами, за исключением использования органами местного самоуправления передаваемых в местные бюджеты целевых средств, региональными органами власти формально не контролируется. В то же время для многих муниципальных образований характерны низкое качество составления и исполнения местных бюджетов и слабый контроль расходов бюджета. Утвержденный местный бюджет часто нереалистичен, а расходование бюджетных средств осуществляется бессистемно. Независимый контроль над исполнением местного бюджета в муниципальных образованиях отсутствует.

Преобладание решений краткосрочного характера, наряду с нестабильностью федерального законодательства, способствует частому изменению условий формирования межбюджетных отношений - нормативов отчислений, структуры финансовой помощи, уровня финансирования расходных полномочий между уровнями бюджетов.

В связи с отсутствием разграничения расходных полномочий на федеральном уровне, формального разграничения полномочий по осуществлению расходов между органами власти края и органами местного самоуправления не проводится. Фактическое разграничение полномочий в основном соответствует разграничению собственности между региональными и местными органами власти и в течение последних пяти лет остается относительно стабильным.

Следует стремиться к целостной стратегии совершенствования межбюджетных отношений, что неизбежно будет предполагать решение следующих задач перед руководством Приморского края всех его уровней:

1.                 в Приморском крае должны быть сформулированы четкие цели развития межбюджетных отношений, что учитывало бы специфику Приморского края, с одной стороны, а с другой, распределение ответственности между уровнями власти не может определяться лишь решением проблем эффективности предоставления общественных благ. Территориальное перераспределение доходов должно преследовать в первую очередь цели социальные и политические, что следует считать как важнейшую черту бюджетного федерализма;

2.                 механизм совершенствования межбюджетных отношений не может быть индифферентным как к результатам эффективности сбора налогов, так и эффективности расходования бюджетных средств;

3.                 вектор механизма совершенствования межбюджетных отношений должен смещаться в сторону децентрализации расходов, так как последняя определяется эффектом ассиметричной информации, т.е. неспособности федерального центра или Администрации Приморского края обладать исчерпывающей информацией о предпочтениях жителей на местах и о местных издержках производства. Кроме того, у вышестоящих органов всегда возникают трудности при перераспределении ресурсов от одних территориальных образований к другим. При децентрализации расходов данная проблема частично разрешается;

4.                 наращивание инвестиционной составляющей в межбюджетных отношениях в Приморском крае;

5.                 совершенствование законодательных основ и методического обеспечения заемной деятельности в Приморском крае и местных образованиях в целях аккумулирования ресурсов на развитие;

6.                 урегулирование в правовом отношении ограничений по размеру и уровню долгов и получения долгосрочных кредитов в результате эмиссии долговых ценных бумаг.

Существенным шагом вперед в данной области в крае, несомненно,  стало принятие краевого Закона № 127-КЗ от 02.08.2005 г. «О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Приморском крае». В данном законе предусмотрена  специальная глава (№ 60) – межбюджетные трансферты, которая регулирует формы межбюджетных трансфертов (дотации, субсидии, субвенции, бюджетные кредиты), условия их предоставления, нацеленные в первую очередь на стимулирование муниципальных образований к повышению собственных доходов, определяет порядок формирования краевого фонда финансовой поддержки поселений, краевого фонда финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов, краевого фонда муниципального развития, краевого фонда софинансирования социальных расходов. Кроме того, в приложениях к Закону приводятся методики расчёта дотаций в указанные фонды, а также методики расчета субвенций из бюджетов поселении в краевой бюджет и из бюджетов муниципальных районов(городских округов) в краевой бюджет – т.е. так называемых встречных трансфертов.

Однако, на наш взгляд, и эта структура не лишена недостатков. Анализ этих методик показывает, что остаётся определённый момент субъективизма при их применении. И вполне справедливо на этот счёт высказался Президент РФ в Бюджетном послании Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2007 году» отметив, что «Следует усовершенствовать методику распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации с тем, чтобы снизить иждивенческие настроения и повысить мотивацию регионов к развитию собственной налоговой базы». Сказанное вполне может быть трансформировано на региональный уровень. Здесь вполне уместно заметить, что «нет предела совершенству». Поэтому работа в данном направлении будет продолжатся и далее.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В настоящее время в России происходят фундаментальные реформы в государственном и муниципальном секторах, которые в конечном итоге заложат основы принципиально новой организации государственного управления на ближайшие десятилетия. В центре реформирования находится система управления общественными финансами и совершенствование межбюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.

Расширенные расходные полномочия субъектов РФ в соответствии с Федеральным законом от 04.07.2003 № 95-ФЗ вступили в силу с 1 января 2005 г. и привели к значительному перераспределению доходных источников консолидированных бюджетов в пользу региона. Для муниципальных образований дифференцированные полномочия введены с 1 января 2006 г. в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ. После завершения реформирования системы управления общественными финансами, логика их развития будет основываться на принципе «управление результатами», который предполагает: чёткое разделение расходных полномочии и доходных источников всех уровней бюджетной системы; обязательное среднесрочное планирование; бюджетирование по целям и результатам; реорганизацию бюджетных учреждений; введение учёта и отчетности по международным стандартам.

Главная идея реформирования общественных финансов заключается в «оптимальной децентрализации» их управления, которая подразумевает создание устойчивой заинтересованности и стимулов для всех участников бюджетного процесса в достижении конкретных, измеримых общественно значимых результатов.

Бюджетная система должна быть единой, с точки зрения выполнения общезначимых принципов и правил. Но управление бюджетными средствами, в том числе и в рамках межбюджетных отношений, должно быть децентрализовано, т.е. осуществляться самостоятельно и в определённой степени конкурирующими друг с другом администраторами бюджетных средств разных типов (органами власти, департаментами и ведомствами, учреждениями), вынужденными постоянно доказывать, что именно они обеспечивают наиболее прозрачное и эффективное использование средств налогоплательщиков для производства общественных услуг. В Приморском крае, например, институт администраторов бюджетных средств уже создан и законом о краевом бюджете на 2006 г. список подобных администраторов включает 21 ведомство и 99 учреждений и предприятий. В дальнейшем эту практику предполагается распространить и на муниципальный уровень.

Таким образом, сущность реформы межбюджетных отношений заключается в чётком разграничении на постоянной основе бюджетных полномочий (прав, обязанностей, ресурсов) между всеми уровнями бюджетной системы (в том числе и поселенческой). Главный её результат – переход от «мягких» к «жестким» бюджетным ограничениям для каждого уровня бюджетной системы при реальном расширении законодательно установленной бюджетной автономии региональных и муниципальных властей.

Межбюджетные отношения различных уровней власти в децентрализованных бюджетных системах интегрированы в модель бюджетного федерализма. Они обеспечивают соответствующими органами власти проведение эффективной экономической политики посредством перераспределения финансовых ресурсов общественного сектора между уровнями бюджетной системы с помощью разнообразных правовых, финансовых, экономических, организационно-управленческих механизмов.

Сравнительный анализ бюджетных систем России и зарубежных стран указывает на формирование  в нашей стране комбинированной модели бюджетного федерализма. На данном этапе государственности эта модель представляется наиболее приемлемой с точки зрения сохранения государственной целостности и обеспечения устойчивого экономического роста.

Специфику сложившейся российской модели бюджетного федерализма определяет сохранение традиций сильного централизованного государства, проявляющихся в излишней централизации фискальных функций, фактическому превращению территориальных органов власти в проводников политики центральных властей.

Федеральные органы власти РФ, не являясь непосредственным участником межбюджетных отношений органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, в значительной степени ограничивают возможности совершенствования межбюджетных отношений на региональном уровне, а зачастую и подменяют собственной финансовой политикой финансовую политику региональных органов власти. В то же время, финансовая политика федеральных органов власти в сферах, где отсутствие их действий не может быть восполнено региональными органам власти - формирования институциональной среды межбюджетных отношений, обеспечения  конституционных прав и гарантий местного самоуправления, разграничения компетенций и полномочий, налогообложения, достижения сбалансированности общественных финансов России и др. - должна быть существенно активизирована.

Совершенствование межбюджетных отношений в регионе должно опираться на прочную законодательную базу. Муниципальные образования в современных условиях испытывают комплексное негативное воздействие неурегулированности и ненадлежащего исполнения бюджетно-налогового законодательства.

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ ЛИТЕРАТУРЫ

1.      Конституция Российской Федерации : офиц.текст. – М.: Приор, 2001. – 32с

2.      Бюджетный Кодекс Российской Федерации: федер. закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собр. законодательства РФ. – 1998. - № 31. - Ст. 3823.

3.   О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ: федер. закон от 19.12.2005 г.  № 159 - ФЗ. // Рос. газ. – 2005. - № 288. – С.4.

4.   О внесений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»: федер. закон от 04.07.2003г. №95-ФЗ // Собр. законодательства РФ. – 2003. - № 27 (ч. 2). - Ст. 2709.