Проблемы организации межбюджетных отношений в РФ

Конституция РФ 1993 г. и усиление позиций федеральных органов власти сделали возможным проведение в 1994 г. реформы межбюджетных отношений, основной целью которой была формализация вопросов распределения доходов между федеральным и региональным бюджетами и предоставления финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня. Статьи 71 и 72 Конституции формализовали общие вопросы компетенции федеральных, региональных и местных властей. Кроме этого, были подписаны договоры о разграничении предметов ведения между Центром и некоторыми субъектами Федерации.

Основными результатами проведенной реформы с точки зрения межбюджетных отношений стали, во-первых, образование в составе федерального бюджета Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого должны были распределяться между субъектами Федерации согласно единой для всех методике, учитывающей как доходный потенциал, так и расходные потребности региональных бюджетов, а во-вторых, – попытка установления единых нормативов распределения федеральных налоговых поступлений между центром и регионами. Однако идеи повышения уровня объективности межбюджетных отношений не нашли должного воплощения на практике, особенно в части формализации межбюджетных отношений и придания им прозрачного характера. Так, рассчитанные по единой для всех методике региональные доли в ФФПР подлежали утверждению Государственной Думой в составе закона о федеральном бюджете, в результате чего представленные расчеты Министерства финансов подвергались в процессе обсуждения законопроекта значительной корректировке[13]. Соблюдение единых нормативов распределения поступлений федеральных налогов между федеральным и региональными бюджетами на практике также не выполнялось: во-первых, в результате проводимых неденежных зачетов разделяемые налоги могли быть уплачены только в части, поступающей в бюджет региона, а во-вторых, установление долей отчислений федеральных налогов в бюджеты некоторых национальных республик регулировалось специальными инструкциями Минфина, т.е. носило индивидуальный характер.

На современном этапе развития перечень проблем межбюджетных отношений, остается достаточно широким и многообразным. Главное здесь - то, что межбюджетные отношения должны рассматриваться не только как взаимоотношения между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и бюджетами местного самоуправления по поводу распределения и выделения трансфертов (дотаций, субвенций, субсидий) и предоставления кредитов, а в более широком плане, что позволит более объективно исследовать имеющиеся нерешенные проблемы и на этой основе вырабатывать пути их устранения,

На момент начала бюджетной реформы в стране отсутствовала единая государственная бюджетная политика: федеральный бюджет существует сам по себе, бюджеты субъектов РФ - сами по себе, а бюджеты местного самоуправления за редким исключением - сами по себе. В этих условиях о каких-либо рациональных межбюджетных отношениях говорить не приходилось.

Кроме того, межбюджетные отношения не занимали положение первичных, бюджетообразующих, государствообразующих в федеральной бюджетной политике, а скорее рассматривались как некая спонсорская помощь центра регионам только на частичное финансирование принимаемых им управленческих решений.

Кроме того, в отсутствие четкого распределения прав и обязанностей между уровнями власти невозможно было сформулировать ясное и логическое распределение доходов и расходов между тремя видами бюджетов, обеспечить рациональность межбюджетных отношений.

Существовала также межбюджетная проблема, связанная с взаимоотношениями между государственными монополиями (МПС, РАО «ЕЭС», АО «Газпром») и бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами. Данные налогоплательщики в условиях кризиса неплатежей недоплачивали налоги во все уровни бюджетов на огромные суммы[14]. При этом за сбор налогов отвечают, прежде всего, федеральные структуры: Министерство Финансов РФ и Министерство по налогам и сборам. Получается, что территориальные органы федеральной власти недостаточно эффективно выполняли свои функции по сбору налогов с государственных монополий, а страдали при этом бюджеты субъектов РФ и бюджеты местного самоуправления. Основные же рычаги реального воздействия на исправление ситуации находятся у федерального центра. На лицо разрыв между правами и ответственностью, который снижает эффективность управления экономикой.

Кардинально ситуация начала меняться лишь с принятием в 2003 г. известных Федеральных законов № 131- ФЗ и № 95-ФЗ, а также с принятием в 2004 г. Федеральных законов № 120-ФЗ, № 95-ФЗ и № 122-ФЗ. Именно после принятия группы этих законов уже с 2005 г. введено новое законодательно установленное разграничение расходных обязательств и доходных источников. Несколько повысилась прозрачность и объективность системы финансовой поддержки субъектов РФ. Однако применяемые при распределении дотаций механизмы ещё недостаточно ориентированы на стимулирование роста собственного потенциала.

Малоизученной является проблема участия регионов в формировании и реализации межотраслевых и отраслевых программ, принимаемых к исполнению на уровне федерального бюджета. При этом практически все они претворяются в жизнь на территориях субъектов Федерации, однако, их участие в разработке программ практически сведено к нулю. Напротив, активное участие субъектов РФ в проработке всех вопросов выполнения федеральных программ позволило бы минимизировать затраты на них при максимальной эффективности, помогло бы избежать двойного финансирования отдельных мероприятий, а также удвоило бы контроль за расходованием бюджетных средств. К сожалению, данные вопросы пока не решаются.

Следует отметить, что в результате внесенных изменений в федеральное налоговое и бюджетное законодательство РФ, проявилась следующая проблема - в бюджетных доходах территориальных (региональных и местных) бюджетов наблюдается тенденция снижения доли налоговых доходов с 75,4 %  в 1998 г., до 69,5 %  в 2003 г. (в 2004 г. - 74,0 %).

На сегодняшний день, в Бюджетном кодексе отсутствует понятие «закрепленные доходы», которое в прежней его редакции по существу выражалось через понятие «собственные доходы» как доходы, закрепленные на постоянной основе. Теперь же в понятие собственные доходы включают и отчисления от налогов по временным нормативам, и финансовую помощь из бюджетов других уровней (за исключением субвенций)[15].

Такая их структура исходит из того, что средства, переданные в бюджет на безвозмездной и безвозвратной основе, становятся собственностью территориальных образований соответствующего уровня. Но в данном случае «затушевывается» проблема зависимости этих бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня и сокращения дотационности, а также количества дотационных бюджетов.

Это значит, что исчезает важный критерий, характеризующий уровень самостоятельности бюджетов, и по существу отпадает задача сокращения дотационности бюджетов, что стимулирует иждивенчество. Возросла зависимость территориальных бюджетов от федерального бюджета, а местных бюджетов от региональных бюджетов.

Уровень безвозмездных и безвозвратных перечислений из федерального бюджета регионам в их доходах против 9,5 % в 2000 г. возрос до 16,1  % в 2004 г.  (в 2003 г. -19,5 %)[16]. Но это не означает, что надо было сократить объем безвозмездных и безвозвратных перечислений из федерального бюджета для снижения зависимости территориальных бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня. В действующих условиях разграничения расходных полномочий и доходных источников по уровням бюджетной системы сложившийся уровень этих перечислений имеет основание. Речь может идти о поэтапном замещении таких перечислений увеличением доли налогов, распределяемых между уровнями бюджетной системы, в пользу бюджетов нижестоящего уровня, если на соответствующих территориях имеется для этого необходимая налоговая база.

С 2005 г. в Бюджетном кодексе зафиксировано разграничение (на постоянной основе) налогов как полностью, так и частично (в процентных долях) между уровнями бюджетной системы. Это, безусловно, шаг вперед в укреплении стабильности доходной базы территориальных бюджетов.

В то же время согласно федеральным законам об общих принципах организации региональных и местных органов власти, принятым в 2003 г, при сокращении перечня вопросов местного значения резко возрос перечень предметов совместного ведения, осуществляемых субъектами Федерации самостоятельно за счет средств регионального бюджета.

Так, новыми для них являются обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам для финансирования расходов, относящихся непосредственно к учебному процессу, включая оплату труда; социальная поддержка ветеранов труда; жертв политических репрессий и ряд других.

Хотя на местном уровне перечень вопросов местного значения сокращен путем придания им значения региональных, но органы власти субъектов Федерации вправе ежегодно передавать органам местного самоуправления для исполнения с соответствующими субвенциями отдельные государственные полномочия.

В целом, в первичном распределении доходов и расходов по вертикали бюджетной системы, т.е. до перераспределения их из одного звена бюджетной системы в другое, произошел резкий рост диспропорций.

Прямо противоположные результаты в консолидированных бюджетах субъектов Федерации. Здесь уровень первичных доходов сократился с 52,6 % в 1998 г. до 40,1 % в2004г. (в 2003 г.- 41,2 %), а в 1кв. 2005 г. снизился до 33,9 %. Это значит, что усилилась зависимость территориальных бюджетов от перераспределения средств из федерального бюджета.

Особенно это сказалось на местных бюджетах. Если в 1998 г. доля их доходов в консолидированном бюджете России составляла 24,7 %, то в  2004 г. - 12,3 %. (в 1 кв. 2005 г. - 6,4 %). Доля же расходов сократилась с 27,7 % в 1998 г. до 25,2 % в 2004 г. (в 1кв.2005г.-19,8 %) и превысила в 2004 г. долю доходов на 12,9 пункта против 3,0 пункта в 1998 г. (в 1 кв. 2005г. разрыв еще больше - на 13,4 пункта)[17].

Если же учесть последующее перераспределение средств из федерального бюджета в консолидированные бюджеты субъектов Федерации в разных формах, то в 2004 г. превышение доли доходов (51,8 %) федерального бюджета над долей доходов территориальных бюджетов (48,2 %) сократилось до 3,6 пункта (против 19,8 при первичном их распределении).

Однако указанное изменение этих соотношений в пользу регионов сопровождалось усилением зависимости территориальных бюджетов от федерального бюджета. Это в значительной степени связано и с тем, что с принятием порядка компенсаций нижестоящим бюджетам увеличения их расходов, вызванного решениями, принятыми на федеральном уровне, так называемыми «федеральными мандатами» это стало осуществляться только через субвенции из федерального бюджета, и исключена возможность делать это путем соответствующей передачи доходных источников или повышения нормативов отчислений от регулирующих налогов. Поэтому нет ни одного субъекта Федерации на полном финансовом самообеспечении.

Итак, главная проблема в том, что действующий механизм межбюджетных отношений в части разграничения доходных источников и расходов по вертикали бюджетной системы и межбюджетного регулирования на временной основе сориентирован в основном на реализацию выравнивающей функции в ущерб стимулирующей. Если не считать стимулирование иждивенчества.

Межбюджетные отношения должны стать серьезным фактором экономического роста. Но без повышения заинтересованности в таком росте и ответственности за его обеспечение со стороны региональных и местных органов власти на подведомственных территориях эту задачу не решить.

Для этого механизм таких отношений должен быть перестроен с учетом опоры субъектов Федерации и муниципальных образований в первую очередь на собственные силы и лишь при недостаточности налогового потенциала на подведомственной территории по объективным причинам привлечения средства вышестоящих бюджетов. Пока же действующий механизм межбюджетных отношений во многом ориентирует на принудительное иждивенчество.

Действующие в России межбюджетные отношения еще в значительной степени не отвечают основополагающим требованиям бюджетного федерализма, преодолению тенденции роста иждивенческих настроений у региональных и местных органов власти, повышению заинтересованности и ответственности их в наращивании налогового потенциала на подведомственных территориях и проведении активной самостоятельной бюджетной политики, способствующей финансовой самодостаточности субъектов Федерации и муниципальных образований, рациональному и эффективному расходованию средств их бюджетов.

2 НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ПРИМОРСКОМ КРАЕ

2.1 Проблемы и приоритеты развития межбюджетных отношений в Приморском крае

В настоящее время в Приморье, как и во всей России, происходит постепенное реформирование межбюджетных отношений[18]. В основе такого реформирования лежат достигнутые результаты в рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. Сущность проведённых в 2003-2004гг. преобразований межбюджетных отношений в рамках проводимой бюджетной реформы, начатой в 2001 г., заключается в разделении уровней бюджетной системы с чётким определением на постоянной основе их обязательств и доходов[19].

Запланированный Программой развития бюджетного федерализма в РФ переход от «мягких» к «жестким» бюджетным ограничениям для каждого уровня бюджетной системы являются главным результатом её реализации. После реформирования уровень власти, устанавливающий расходные обязательства, должен будет их финансово обеспечить либо непосредственно за счет средств своего бюджета, если это входит в его полномочия, либо, передавая субвенции нижестоящим органам власти при делегировании полномочий. Теперь схема «необеспеченных мандатов» запрещена[20]. Одновременно установлены гарантии автономии региональных и местных органов власти при формировании и исполнении расходов соответствующих бюджетов. В целом (в соответствии с Федеральным законом № 122-ФЗ от 22.08.2004г.) произошло перераспределение расходных обязательств на уровень субъекта РФ в основном за счет сокращения обязательств муниципальных образований, которые прежде выполняли(в режиме «необеспеченных мандатов») большое число государственных функций.