Проблемы организации межбюджетных отношений в РФ

Для повышения заинтересованности регионов в наполнении федерального бюджета доходами должна быть установлена прямая зависимость получения из федерального центра финансовой помощи от степени выполнения задания по мобилизации доходов в федеральный бюджет.

Федеральный центр должен разработать и довести до регионов рекомендации по программам бюджетного оздоровления, следование которым будет важнейшим условием выделения финансовой помощи. Основными параметрами при этом должны стать:

–                   доля приоритетных расходов (здравоохранение, образование, социальное обеспечение и пр.) в расходах регионального бюджета;

–                   доля населения в оплате жилищно-коммунальных услуг и общественного транспорта;

–                   наличие административного контроля цен;

–                   наличие и интенсивность ограничений доступа на региональные рынки отечественных товаров и услуг;

–                   предельные бюджетные заимствования и объем налоговых освобождений и льгот.

Оздоровлению региональных бюджетов должно способствовать упорядочение бюджетного процесса в регионах: обеспечение «прозрачности» статей бюджета, их соответствие федеральному классификатору, консолидация в бюджет региональных внебюджетных фондов, казначейское исполнение бюджетов.

Важным условием нормального функционирования межбюджетных отношений является финансовый контроль со стороны федерального центра за правильным и целесообразным расходованием средств региональных бюджетов. Необходимо восстановить практику проведения ревизий исполнения бюджетов субъектов Федерации, получающих средства из федерального бюджета по каналам межбюджетных отношений. Обязательна также оценка потенциала и степени использования доходной базы региона, в том числе находящихся в его собственности и распоряжении природных ресурсов, недвижимости и т.д. Аналогично должны декларироваться и расходы, потому что вполне возможны ситуации, когда регион, претендующий на финансовую помощь, расточительно использует свои средства, «живет не по средствам».

Логическим развитием вышесказанного может стать требование обязательного подтверждения соответствующими органами власти фактической результативности использования ранее выделенных средств. Такие официальные подтверждения могли бы быть дополнительными основаниями для получения очередной порции средств поддержки. При этом важно не полное расходование полученных средств, а именно результативность их использования для улучшения или стабилизации в регионе по конкретным параметрам (снижение уровня бедности, рост числа рабочих мест и т.д.).

Большое значение для модернизации межбюджетных отношений имеет изменение предмета государственной финансовой поддержки. Им должно стать не расплывчатое «социально-экономическое развитие региона», а конкретные задачи, которые можно решить с осязаемыми результатами в установленные сроки и за счет выделенных средств федерального бюджета, консолидированных с ресурсами региона. Инициатива по решению таких задач, равно как и готовность взять на себя всю ответственность за целевое использование бюджетных средств и за достижение заявленных результатов, должна исходить от потенциальных получателей поддержки - руководства субъектов Федерации и муниципальных образований.

Общей проблемой межбюджетных взаимодействий органов государственной власти Приморского края и органов местного самоуправления является несоответствие степени децентрализации расходных полномочий уровню ограничений на развитие финансовой автономии местного самоуправления, что приводит к неэффективной аллокации финансовых ресурсов консолидированного бюджета края, росту нагрузки на процессы вертикального и горизонтального перераспределения и возникновению искажений фискального выбора органов государственной власти края и органов местного самоуправления.

Необходимость внедрения в Приморском крае прогрессивных методов управления региональными финансами обусловлена тем, что, несмотря на имеющийся потенциал, регион является дотационным. Для края особо актуальны проблемы, названные Президентом Российской Федерации в бюджетном послании Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2005 году», без решения которых невозможно повышение качества бюджетной политики: низкая эффективность государственного сектора экономики; неоптимальная сеть бюджетополучателей, финансирование которой осуществляется вне зависимости от количества и качества предоставляемых услуг, их общественной полезности; отсутствие в ряде случаев (в первую очередь в области межбюджетных отношений) объективных критериев при принятии финансовых решений; формальный подход к использованию программно-целевого метода при формировании бюджета.

Несмотря на проделанную за последние годы в крае работу по совершенствованию нормативно-правовой базы и информационного обеспечения принятия финансовых решений, пробелы в этих сферах до конца не ликвидированы.

На основании проведенной диагностики исходного состояния бюджетной сферы  целями бюджетной политики субъекта РФ (в частности Приморского края) в области межбюджетных отношений могут являться:

1. Обеспечение финансовых возможностей органов муниципальной системы управления для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, а также делегированных государственных задач.

2. Создание и соблюдение условий для выполнения приоритетных задач в области региональной бюджетной политики на местном уровне.

Для реализации поставленных стратегических целей предлагается решить следующие тактические задачи:

– Формализация процедур предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам, формализация методик распределения финансовой помощи; организация мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований. Решение данной задачи обеспечивает соблюдение бюджетного законодательства, повышает ответственность в использовании бюджетных средств, способствует повышению достоверности прогнозирования доходной и расходной частей бюджета.

– Закрепление на долгосрочной основе нормативов отчислений от регулирующих налогов в местные бюджеты.

– Повышение качества и доступности финансовой информации, включая формализацию методологии финансовых взаимоотношений между региональным и местными бюджетами, и обеспечение общественного контроля за межбюджетными отношениями путем публикаций в СМИ и сети Интернет соответствующей информации.

Приоритетами региональной бюджетной политики Приморского края в области межбюджетных отношений, согласно заявленным целям и задачам, будут являться:

- самостоятельность в проведении органами муниципальной системы управления бюджетной политики;

- обеспечение достаточными финансовыми ресурсами муниципальные образования для обеспечения государственных стандартов жизни населения;

- стимулирование социально-экономического развития муниципальных образований.

Инструментами механизма реализации бюджетной политики Приморского края в области межбюджетных отношений являются: нормативы отчислений от налогов (или установление местных надбавок к федеральным налогам); дотации, субвенции, субсидии; разграничение полномочий между звеньями власти с соответствующим финансовым обеспечением по бюджетной классификации; прозрачность всех звеньев бюджета; контроль за бюджетным процессом.

В настоящее время эти инструменты действуют, но недостаточно эффективно. Для успешной работы данного механизма необходимо:

- провести правовую регламентацию работы указанного механизма на срок не менее 4 лет (период полномочия выборных органов власти);

- формализовать предоставление дотаций, субсидий, субвенций на определенный срок при определенных условиях и по определенным программам;

- осуществить правовую регламентацию распределения полномочий между звеньями власти на основе договоров на период полномочий выборных органов власти;

- осуществить правовую регламентацию прозрачности бюджетного процесса (включая обязательную публикацию отчета об исполнении бюджета по утвержденной структуре с указанием целевого использования средств);

- обеспечить независимую проверку исполнения бюджетов различных уровней (силами независимой счетной платы, общественной платы и др.);

- предусмотреть правовую оценку органов власти всех уровней по исполнению бюджета (административную, уголовную).

Учитывая вышеизложенное, можно выделить основные направления совершенствования  отношений между бюджетами различных уровней в Приморском крае:

1)   проведение правовой регламентации межбюджетных отношений, что способствует улучшению институциональной среды, повышает прозрачность межбюджетных отношений и закладывает основу для их дальнейшего совер­шенствования;

2)   стабилизация системы межбюджетных отношений в целях укрепления фискальных стимулов, в том числе через расширение горизонта планирования социальных и инвестиционных расходов бюджетов, налоговой и долговой по­литики;

3)  сокращение вертикальных и горизонтальных дисбалансов в целях улучшения институциональной среды и более эффективной аллокации финан­совых ресурсов консолидированного бюджета края;

4) повышение прозрачности межбюджетных отношений, взаимной ответ­ственности органов власти края и органов местного самоуправления за со­блюдение  обязательств   по взаимоотношениям между бюджетами,   что  способствует улучшению институциональной среды.

В соответствии с выделенными направлениями, нами предлагается долгосрочная стратегия совершенствования межбюджетных отношений  в Приморском крае, которая совпадает с темпами реформирования взаимоотношений между бюджетами на федеральном уровне.

При отборе основных направлений и мероприятий реформирования региональных финансов в рамках стратегии учитывалась их актуальность, обоснованность и эффективность, а также соответствие положениям модели реформирования, реализуемой Министерством финансов Российской Федерации в рамках проекта «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне» и приоритетным направлениям бюджетной политики Приморского края, ориентированным на среднесрочную перспективу.

Сроки реализации мероприятий могут быть установлены в зависимости от готовности органов государственной власти Приморского края и органов местного самоуправления края к их проведению. Для реализации, целей и поставленных задач в области межбюджетных отношений необходимо обеспечить разработку и реализации комплекса последовательных мероприятий.

Основные подходы к формированию взаимоотношений между краевым бюджетом и бюджетами муниципальных образований края на 2005 г. разработаны в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12.07.2004 «О бюджетной политике в 2005 г.», новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации, Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.01 № 584, методическими рекомендациями Министерства финансов Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации.

В Приморском крае с 2005 г. осуществлен принципиально новый подход к регулированию межбюджетных отношений. Изменения вызваны необходимостью применения более объективного подхода к межбюджетным отношениям в Приморском крае, прежде всего связанным с выделением трансфертов из краевого бюджета на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности, на выполнение отдельных государственных полномочий и прочих средств, а также во исполнение комплексной реформы межбюджетных отношений и бюджетного федерализма в Российской Федерации.

Новые принципы межбюджетных отношений заключаются в осуществлении единого подхода к распределению финансовой помощи и новой структуре финансовой помощи в краевом бюджете.

Однако принятие следующего пакета федеральных законов, затрагивающих систему межбюджетных отношений в Российской Федерации, потребовало пересмотра основных подходов к формированию взаимоотношений между краевым бюджетом и бюджетами муниципальных образований края на 2006 год.

Дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений предполагает введение формализованной методики изъятия «сверхдоходов» у территорий-доноров – механизм «отрицательных трансфертов», который будет устанавливать ограничения на процент изъятия, утверждая фиксированную долю изымаемых у донорских территорий «сверхдоходов» и задавать объективный механизм расчета тех доходов, которые могут быть изъяты в вышестоящий бюджет.

Традиционно общая характеристика финансового состояния за год в муниципальном образовании представляется пояснительной запиской к отчету об исполнении бюджета. Следует заметить, что районы Приморского края существенно различаются по размерам занимаемой территории, численности населения, по объемам производимой продукции и пр. Так, площадь районов края (без городских муниципальных образований) колеблется от 1 600 кв. км (Надеждинский район) до 27 000 кв. км (различия 17-кратные), численность населения – от 13 тыс. чел. (Ольгинский район) до 45 тыс. чел. (различия в 3,5 раза). По объемам производимой в районах промышленной продукции отмечается еще больший контраст – от 18 млн. руб. в Яковлевском районе в 2000 г. до 2655 млн. руб. в Пожарском районе (т.е. различия в 148 раз). Если при сопоставлении низовых административно-территориальных образований учитывать еще и городские муниципальные образования, то различия между ними по объемам производства или численности населения еще более существенны.