Міжбюджетні відносини в Україні

-  значну   автономію  бюджетів  різного  рівня;

- договірно-правовий   характер  відносин  центру  та  суб’єктів  федерації;

- чітке розмежування фіскальних та видаткових повноважень місцевих бюджетів;

- закріплення  за   кожним  рівнем   управління  достатніх  фінансових  ресурсів  для  фінансування  своїх  повноважень;

- організацію міжбюджетних відносин за активної ролі у визначенні їх моделі не тільки центральної влади, а й регіональної та місцевої через механізм консультацій та переговорів.

У  свою  чергу,  фактично  протиставлена попередній моделі   організації  міжбюджетних    відносин інша - бюджетний  унітаризм. Ця модель організації міжбюджетних відносин  передбачає:

- основні принципи організації міжбюджетних відносин визначаються центральною владою;

- центральна влада здійснює активну політику забезпечення єдиних стандартів громадських послуг на всій території країни, вирівнює фіскальні дисбаланси;

- місцевій та регіональній владі, як правило, відводиться досить пасивна роль. 

Україна  є   унітарною  державою,  тому  логічно  було  б  прийняти  унітарну модель відносин на принципах бюджетного унітаризму. Проте   побудова моделі міжбюджетних відносин на основі принципів бюджетного    федералізму має багато преваг. Ця теорія надає можливість вирішити  питання,   які  функції  держави   ефективніше   виконувати   централізовано,  а виконання яких функцій можна передати місцевим органам влади.    Реформування міжбюджетних відносин в Україні слід здійснювати з   урахуванням принципів теорії бюджетного федералізму. Фінансову  децентралізацію необхідно здійснювати з одночасним підвищенням відповідальності місцевих органів влади за прийняття ними рішень.

Необхідно заповнити прогалини у законодавчому регулюванні міжбюджетних відносин. Зокрема доцільно було б створити  окремий законодавчий акт, який би регламентував здійснення контролю та аудиту за доцільністю та ефективністю витрачання коштів місцевими органами влади.

Важливо знайти оптимальний  варіант побудови  децентралізованої моделі  міжбюджетних відносин  в  унітарній   країні,  використовуючи  позитивні  сторони  роботи  місцевого  самоврядування  та  розширюючи   бюджетну  самостійність,  що  гарантується  законом.

Місцеве  самоврядування  є  однією з   умов   успішного  здійснення   демократичних перетворень в Україні. Самоврядування повинно  узгоджуватися  з  діяльністю   центральних  органів.   До  повноважень органів місцевого   самоврядування  належить  широке  коло  питань,   зокрема: володіння, користування і розпорядження муніципальною власністю; місцеві фінанси; формування, затвердження і виконання місцевого бюджету тощо.

Потреби зміцнення засад місцевого самоврядування, фінансів місцевих органів влади зумовлюють необхідність використання у   формуванні оптимальної моделі міжбюджетних відносин окремих принципів, що притаманні концепції субсидіарності, що охоплює такі аспекти:

- влада більш високого рівня, зокрема державна, може втручатися у фінансові справи влади більш низького рівня лише в разі, якщо вона продемонструвала і_довела_свою_нездатність_вирішувати_проблеми;

- державна влада зобов’язана надавати фінансову допомогу органам влади місцевого рівня, причому така допомога має сприяти фінансовій автономії місцевої влади__та_розширенню_її_повноважень;

- чіткий розподіл повноважень між різними рівнями влади в усіх сферах, включаючи_і_фінансову;

- співробітництво (партнерство) різних рівнів влади.

Таким чином, з урахуванням унітарного державного устрою та сучасних тенденцій розвитку міжбюджетних відносин у розвинутих країнах в Україні доцільно будувати міжбюджетні відносини на засадах бюджетного унітаризму в поєднанні з окремими принципами бюджетного федералізму та   концепції субсидіарності. Остання враховує можливості кожної владної структури вирішувати проблеми найбільш ефективним чином за умови максимальної її наближеності..до.місця…подій.

Бюджетні  відносини   характеризуються   широкою   сферою  впливу,    високою  мірою   дієвості  та  гнучкістю.  Система  бюджетних  методів  управління    формується   не  як задана  назавжди система  важелів,   а  являє  собою їх динамічну сукупність, що постійно розвивається і  перетворюється  відповідно  до  зміни  цілей   і завдань    регіонального  розвитку.    У  цій   системі  можна  виділити такі  інструменти: фінансова  допомога; податкова  і тарифна  політика.

Фінансова  допомога  здійснюється   у вигляді  грандів,  надання  позик,   видачі  гарантій   по  позиках.

Податкова  і тарифна   політика – зменшення  чи збільшення  місцевих  податків   або  відстрочки  їх  виплати,  звільнення від  зборів,  вирівнювання   ставок  податків.

Аналіз стану фінансування видатків та недостатній рівень наповнення  бюджетів усіх рівнів у сучасних умовах виявляє негативні тенденції в  Україні.  Місцеві  бюджети  України недостатньою  мірою забезпечують  можливості  реалізації  функцій  і завдань,  які  покладаються  на  місцеві  органи влади.  Зокрема,   головною  метою  місцевого    самоврядування   є  поліпшення якості життя місцевого співтовариства. Підвищення  ефективності    функціонування  місцевих підприємств пропонується як один   із  дієвих  методів  збільшення  прибутків   місцевих  бюджетів.  Розгляд практики   трансформаційних  процесів  в Україні  дозволяє  зробити  висновки,  що  для  становлення  місцевих  бюджетів значення  мають  такі  категорії, як поточні  бюджети; бюджети  розвитку, видатки; власні  та  закріплені  доходи; місцеві  податки  і збори.  

Саме  місцеві  податки  і  збори  мають  забезпечити  фіскальні  передумови   самостійності  місцевих  бюджетів   у частині  формування   їх  доходів. Місцеві органи самоврядування, використовуючи бюджетні важелі,  можуть активним чином впливати на розміщення підприємств різних  галузей господарства, розвиток соціальної інфраструктури  регіонів тощо.  Тому  реформування міжбюджетних відносин повинно відбуватися в  напрямі зміцнення фінансової бази місцевих бюджетів. Місцеві органи влади  повинні володіти фінансовими джерелами, достатніми для організації   управління економікою своєї території, а також володіти відносною  самостійністю в управлінні податками та іншими обов’язковими платежами,  що  надходять  до  відповідного бюджету.

Можна зробити висновок, що міжбюджетні відносини в економіці   України потребують подальшого вдосконалення з метою розширення  ресурсної бази органів місцевого самоврядування та запровадження  децентралізованого варіанта міжбюджетних відносин. Формування  ефективного  механізму міжбюджетних  відносин в Україні  можливо  при  чіткому  розподілі   повноважень  різних  органів  влади  і посиленні    відповідальності  за  здійсненням фінансування  видатків, а також при  створенні  діючих  механізмів стимулювання  місцевих  органів  влади  до  пошуку  нових  джерел  бюджетних   доходів  через  стимулювання  розвитку  господарського   комплексу  регіону. Місцеві органи повинні бути  зацікавлені у нарощуванні власної  дохідної   бази. 

Розширення повноважень місцевих органів влади та місцевого самоврядування в Україні  зумовлює необхідність забезпечення самодостатності бюджетів різних рівнів, поліпшення правових відносин і підвищення ефективності функціонування бюджетної системи.

Слід відзначити, що реформування міжбюджетних відносин може бути ефективним лише за умови визначення оптимального розподілу бюджетних надходжень між окремими ланками бюджетної системи країни   та здійснення повноцінної адміністративної реформи, невід’ємною складовою якої має бути встановлення оптимального адміністративно-територіального поділу з детальним визначенням повноважень центральних органів влади та органів місцевого самоврядування, а також їх чітким розмежуванням.

4. Сучасні умови реформування міжбюджетних відносин

Необхідність реформування системи міжбюджетних відносин визначена законодавчо. Сучасними найгострішими проблемами у сфері міжбюджетних відносин є:

1. Невідповідність між зобов’язаннями за видатками місцевих бюджетів та джерелами фінансування. У структурі дохідних джерел місцевих бюджетів частка трансфертів значна (до 44%), причому вона виявляє тенденцію до зростання: з 1998 р. вона зросла з 14,3% більше ніж у три раза. Для порівняння: в інших країнах частка трансфертів у доходах місцевих бюджетів є набагато нижчою, наприклад, у Румунії – 10,8%, Словаччині – 19,0%, Словенії – 20,9%, Латвії –28,1%, Болгарії – 33,0%, Чехії – 35,0%, Польщі – 40,2%. Відповідно, в Україні знижувалась частка податкових надходжень місцевих бюджетів: від 74,8% у 1998 р. до 43,3% у 2010 р., що також не сприяло зміцненню фінансової самостійності місцевого самоврядування. Відтак, власними та закріпленими дохідними джерелами забезпечується трохи більше 50% видатків, можливість фінансування інших видатків залишається не прогнозованою і залежить від вищих органів влади, від обсягу наданих трансфертів. Це спричиняє неефективність використання бюджетних коштів. Загалом у країні зростає кількість місцевих бюджетів регіонального рівня, які отримують кошти із державного бюджету. Якщо на початку 1990-х рр. таких регіонів було 13–15, на початку 2000-х рр. – близько 20, то сьогодні 26 регіонів (усі, крім м. Києва) є бюджетними реципієнтами.

2. Нерівномірне співвідношення “дотація – субвенція” у структурі трансфертів, переважаюча частка дотацій та субвенцій на соціальний захист. Найбільшу питому вагу у складі трансфертів займають дотації вирівнювання (табл. 1). У 2010 р. їх частка становила 57,1% захищених трансфертів загального фонду і 48,7% усіх трансфертів (для порівняння – 13,9% у 1998 р.). Дотація, яка є нецільовим трансфертом, з одного боку, дає місцевим органам змогу витрачати кошти на власний розсуд. Незважаючи на те, що вибір напрямів використання дотацій вирівнювання може визначатися місцевими органами влади самостійно, на їх рішення істотно впливає необхідність забезпечення бюджетних програм з фінансування благ і послуг, що надаються за рішенням центральних органів влади. Однак, з іншого боку, переважне використання дотацій формує загрозу розпорошення коштів серед непріоритетних для відповідної території чи місцевості напрямів видатків. У структурі субвенцій близько двох третин становлять субвенції на виконання державних програм соціального захисту населення, крім надання житлових субсидій і пільг населенню для оплати житла та комунальних послуг, натомість субвенції на соціально-економічний розвиток займають невелику частку.

Таблиця 1

Перерахування трансфертів до місцевих бюджетів у 2010р.

(за даними Державного казначейства України)

Незначна увага владних структур до вказаних проблем призводить до посилення утриманських настроїв окремих регіонів відносно держави, незацікавленості у збільшенні виробничих потужностей інших регіонів, неефективного розподілу коштів та їх витрачання.

3. Нормативна неврегульованість забезпечення видатків на соціальні потреби. Видатки на соціальні потреби не повинні бути видатками місцевого значення, оскільки місцеві органи не можуть впливати на рішення про їх надання чи ненадання. Нині у видатках місцевих бюджетів більше 70% спрямовуються на виконання державних функцій, таких як надання послуг у сфері освіти, охорони здоров’я, культури, мистецтва, фізичної культури та спорту. Такі видатки враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів. Відповідно, на виконання власне функцій місцевого розвитку – забезпечення функціонування житлово-комунального господарства, утримання дорожньої системи, управління комунальним майном, регулювання земельних відносин і фінансування программ природоохоронного значення (тобто видатків, які не враховуються при розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів) – залишається незначний обсяг коштів.

4. Диспропорції співвідношення обсягів першого і другого кошика доходів місцевих бюджетів. Обсяг трансфертів, які має змогу отримати місцевий бюджет, залежить від того, скільки зібрано коштів (доходів місцевого бюджету), що враховуються при визначенні трансфертів. Відповідно, доходи місцевих бюджетів поділяються на дві групи, згідно із статтями 64 і 69 Бюджетного кодексу України:

– доходи, які враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів (перший кошик), або закріплені доходи, із них найбільшу питому вагу мають податок на доходи фізичних осіб та єдиний податок для суб’єктів малого підприємництва (далі – СМП);

– доходи, що не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів (другий кошик), або власні доходи, із них найбільшу питому вагу мають плата за землю, податок із власників транспортних засобів. В основу такого розподілу дохідних джерел покладено принцип, що найвагоміші дохідні джерела впливають на обсяг трансфертів – чим більше надходження від них, тим менше трансфертів може бути отримано. З одного боку, це зменшує утриманські настрої місцевих бюджетів відносно державного, а з іншого – не створює зацікавленості місцевих органів у збиранні податків на доходи фізичних осіб та інших надходжень із першого кошика.

5. Неефективна децентралізація бюджетної системи. Підвищення ефективності процесу формування видаткової частини місцевих бюджетів та децентралізація управління бюджетними коштами визначені як один із способів перетворення місцевих бюджетів на ефективний інструмент соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць. Бюджетна децентралізація передбачає, з одного боку, визначення раціональних обсягів і структури бюджетних повноважень, а з іншого – повне їх забезпечення ресурсною базою.