Межбюджетные отношения

В Кемеровской области обратили внимание на то, что во многих муниципальных образованиях, осо­бенно в небольших поселениях, значительную часть закрепленных за ними доходных источников состав­ляют неналоговые доходы, в основном арендная плата за землю. В частности, в поселениях, где расположе­ны добывающие предприятия, она достигала 80% доходов местных бюджетов, являвшихся сверхпрофицитными. В условиях действующего бюджетного законодательства у них получалась низкая расчетная бюджетная обеспеченность, требующая выделения им дотаций. В связи с этим вносится предложение учитывать такие доходы при исчислении дотации.

В отношении среднедушевых бюджетных дохо­дов консолидированных бюджетов субъектов РФ, без учета и с учетом безвозмездных перечислении из федерального бюджета, наблюдалась в том и другом слу­чаях тенденция снижения асимметрии между мини­мальным и максимальным их значениями  соответственно с 97,9 раза (2000 г.) до 62,5 раза (2002 г.) и с 26 7 раза (2000 г.) до 26,0 раз (2003 г.), потом рост ее к 2004 г. соответственно до 207,4 раза и до 47,5 раза, а в 2005 г. - снижение соответственно до 197,8 раза и до 30,0 раз. Если сделать такое сравнение между дву­мя группами субъектов РФ (в среднем по 20 регио­нам с наименьшими и по 20 регионам с наибольши­ми их значениями) как более объективный крите­рий оценки, то без учета и с учетом указанных безвозмездных перечислений снижение её между минимальным и максимальным их значениями со­ставило соответственно с 12,7 раза (2000 г.) до 10,8 раза (2002 г.) и с 8,5 раза (2000 г.) до 6,5 раза (2002 г.), затем к 2004 г. наблюдался рост её соответствен­но до 14,9 раза и до 9,2 раза, а в 2005 г. - снижение соответственно до 10,3 раза и до 5,9 раза. Обращает на себя внимание, что направления указанной тен­денции (снижение, рост) складывались, в основном, без учета межбюджетных трансфертов, а последние за счет резкого увеличения их объемов оказывали существенное влияние на сокращение разрывов между показателями «бюджетной обеспеченности» регионов, но при этом не стимулируется заинтересо­ванность территориальных органов власти в наращи­вании налогового потенциала на подведомственных территориях.

Органы власти на местах должны обладать неко­торой налоговой инициативой, чтобы иметь возмож­ность в большей степени, чем теперь, влиять на сбалансированность территориальных бюджетов и со­кращение бюджетной асимметрии, что также позволит повысить их ответственность за это. В частности, было бы целесообразным при единой став­ке налога на доходы физических лиц 13% дать пра­во законодательным органам власти субъектов РФ устанавливать налоговую надбавку к этой ставке, например, в 3 процентных пункта (сохранив на дан­ном этапе «плоскую шкалу» налогообложения) и самостоятельно определять категорию налогоплательщиков, которыми данная надбавка не должна восприниматься болезненно, с возможностью де­легировать такое право представительным органам местного самоуправления городских округов и му­ниципальных районов. Для этой же категории граждан можно было бы принять аналогичный в принципе подход по установлению надбавки к став­кам налога на землю и налога на имущество физи­ческих лиц, стоимость которого превышает опреде­ленный уровень. Такой подход позволит реализо­вать в некоторой степени присущую налогу на доходы физических лиц наряду с фискальной выравниваю­щую функцию (сокращение различий в доходах населения).

Что касается предложения о зачислении данного налога в местные бюджеты по месту жительства на­логоплательщиков, то его реализация требует проработки вопроса о мерах, обеспечивающих в этих усло­виях полноту и своевременность исчисления и уп­латы налога при соблюдении рационального соотношения ожидаемых результатов и затрат на его администрирование, которые могут в таком случае существенно возрасти. Последнее зависит и от уровня доходов граждан, его уплачивающих. Нельзя не учитывать, что в развитых странах, где уровень доходов населения существенно выше, этот налог занимает ведущее место в их бюджетной систе­ме. Например, доля его в общей сумме налоговых доходов консолидированного бюджета Германии 33%, а у нас — 10,6%. По-видимому, реализация ука­занной выше позиции была бы целесообразна тогда, когда доходы граждан России приблизятся к уровню их в странах с развитой экономикой. Безусловно, появится и возможность реализовать важный прин­цип: каждый гражданин должен участвовать через такой налог и в формировании центрального бюд­жета страны.

В Минфине России были разработаны предло­жения по корректировке механизма межбюджетно­го регулирования в переходный период, включая замену дотаций муниципальным образованиям, ис­числяемых на формализованной основе, отчислени­ями от федеральных и (или) региональных налогов по дополнительным (дифференцированным) нор­мативам, устанавливаемым на срок не менее 3 лет. В некоторых регионах предложение об установлении таких нормативов на ряд лет вызвало возражения. Так, в Тверской области такие возражения обосно­вывали тем, что дотации будут меняться ежегодно. Но нельзя не учитывать стимулирующую роль ус­тойчивых нормативов на ряд лет. Разницу же в сум­мах дотаций, если дотация возрастает в последую­щие годы, не обязательно замещать отчислениями от регулирующих налогов путем увеличения на оче­редной год норматива, установленного на три года (лучше на 5 лет). Если же дотация снижается, что должно стимулироваться, то долговременный нор­матив будет отвечать этой задаче.

Отчисления по дополнительным нормативам от соответствующих налогов в те или другие уровни бюджетной системы относятся к налоговым доходам, влияющим на снижение дотационности бюджетов. Поэтому нельзя согласиться с тем, что в новой ре­дакции Бюджетного кодекса не делается различия между такими отчислениями и дотацией. В частно­сти, в нем сказано, что региональным законом могут быть установлены дополнительные условия предоставления из регионального бюджета финансовой помощи и бюджетных кредитов муниципальным обра­зованиям, у которых в двух из трех последних отчет­ных лет суммарная доля дотаций из указанного бюд­жета и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам общем объеме собственных доходов превышает 50%. Но ведь разный подход к этим по­казателям также нашел отражение в Кодексе, где установлено, что в отличие от гарантируемых поступ­лений утвержденных сумм дотаций, потери по до­полнительным нормативам отчислений в местные бюджеты, если фактически их поступит меньше, не возмещаются.

В Бюджетном кодексе к межбюджетным транс­фертам отнесены и бюджетные кредиты, что спорно, так как они не являются перечислениями на безвоз­мездной и безвозвратной основе в бюджеты другого уровня. Кроме того, они не включаются в доходы бюджета, а отнесены к источникам покрытия его де­фицита. В Кодексе нет их регламентации по целево­му направлению. В Концепции повышения эффек­тивности межбюджетных отношений и качества уп­равления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, одобренной Правительством России, — это покрытие временных кассовых разрывов. Посколь­ку принципиальным условием Бюджетного кодекса в прежней редакции, где бюджетные ссуды предназ­начались на покрытие временных кассовых разры­вов, возврат их предусматривался до конца текущего года, то возможность покрывать ими дефицит име­лась в течение года, а не по его итогам, хотя на прак­тике это положение нередко нарушалось. И в этом случае бюджетные ссуды фактически участвовали в межбюджетном регулировании не на формализованной основе. В новой редакции определено, что бюд­жетные кредиты могут предоставляться на срок до одного года, но не оговорено в пределах ли текущего года, в объеме, утвержденном законом о бюджете на очередной финансовый год. Это вызывало неопре­деленность в толковании данного вопроса в регио­нах. Так в Сахалинской области бюджетный кредит на покрытие кассовых разрывов предусматривается в пределах текущего года, а на подготовку объектов жилищно-коммунального хозяйства к осенне-зимнему периоду и создание запаса топлива - на срок, выходящий за пределы года.

Во многих регионах бюджетные кредиты, как и бюджетные ссуды ранее, продолжают использовать­ся для покрытия годового дефицита. В Сахалинской области по итогам 2005 г. это имело место по 4 муни­ципальным образованиям из 19-ти, а на 2006 г. они предусмотрены в качестве источников покрытия де­фицита по 8 муниципальным образованиям, в том числе по 4 из них - на 100%, а по остальным - от 21 3 до 90,8%. В Волгоградской области по Михайловс­кому муниципальному району при проектируемом на 2006 г. дефиците 1935 тыс. руб. бюджетный кре­дит предусмотрен в той же сумме, а по Николаевско­му муниципальному району соответственно 2795 и 1935 тыс. руб. (69,2%).

Субъекты РФ вправе самостоятельно решать ме­тодологические вопросы межбюджетного регулирования в пределах общих принципов такого регули­рования местных бюджетов, руководствуясь статьей 7 Бюджетного кодекса (Бюджетные полномочия фе­деральных органов государственной власти), где ус­тановлено, что на федеральном уровне определяются лишь «основы бюджетного процесса и межбюджет­ных отношений». Вот почему наряду с уже внесен­ными дополнениями и изменениями в Бюджетный кодекс на переходный период для реализации рефор­мы местного самоуправления целесообразно предус­мотреть возможность для субъектов РФ в этот пери­од самостоятельного решения следующих вопросов:

о возможности замены дотаций, исчисленных на формализованной основе (по подушевому принци­пу или в зависимости от уровня расчетной бюджет­ной обеспеченности), отчислениями от федеральных и (или) региональных налогов по дополнительным (дифференцированным) нормативам при условии сверки исходных данных для их расчета, вместо со­гласования, чтобы не стимулировать иждивенчество;

о выборе при определении расчетной бюджетной обеспеченности базового периода для исчисления ис­ходных данных (за ряд лет или последний отчетный год), использовании частично или полностью фак­тических исходных данных с корректировкой на ус­ловия планируемого года, включении в расчет толь­ко налоговых или и неналоговых доходов, имеющих устойчивый характер;

об использовании или не использовании субвен­ций в качестве отрицательных трансфертов, а также субвенций поселений как взносов в бюджет муниципального района на межпоселенческие мероприя­тия, что должно быть расходным полномочием орга­нов власти таких районов;

о выделении местным бюджетам из регионально­го Фонда софинансирования социальных расходов только обусловленных (долей финансирования за счет средств местного бюджета и достижением соот­ветствующего результата) субсидий на приоритетные с позиции субъекта РФ направления;

о возможности при использовании подушевого метода определения потребности в расходах на соци­альные нужды сохранения или развития бюджетной сети исходя из социальной значимости бюджетных услуг [3].