Межбюджетные отношения

Снизились доля налоговой составляющей в доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ (на 3,1 процентных пункта) и уровень доходов, мобилизуемых на подведомственных территориях, то есть без учета без­возмездных перечислений из федерального бюджета (только с 2000 г. по 2005 г. — на 2,7 пункта в региональ­ных бюджетах и на 23,5 пункта в местных бюджетах), соответственно возросла зависимость их от бюджетов вышестоящего уровня, что также характеризует рост иждивенческих настроений на местах.

Основная причина этого — сложившиеся диспро­порции между выравнивающей и стимулирующей фун­кциями межбюджетных отношений. Если выравниваю­щая функция преобладает, подавляя действенность сти­мулирующей функции, то возникает необходимость внесения изменений в механизм межбюджетных отно­шений. Поэтому актуальной стала проблема повыше­ния эффективности этих отношений, задача решения которой поставлена в разработанной в Минфине Рос­сии и одобренной Правительством РФ Концепции по­вышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципаль­ными финансами в 2006-2008 гг.

Несомненным достоинством её является то, что особое внимание обращено на необходимость при­нятия мер по стимулированию сокращения дотационности территориальных бюджетов. Вместе с тем, представляется, что в дальнейшем наряду с такими мерами как ограничение полномочий региональных и местных органов власти в зависимости от степени дотационности их территориальных бюджетов, целе­сообразным было бы, в первую очередь, предусмот­реть в максимально возможной степени приведение в соответствие разграничения доходных источников и расходных обязательств этих бюджетов и как следствие снижение потребности в межбюджетном регу­лировании.

К сожалению, эта проблема в Концепции оставлена без внимания. Кроме того, в ней содержится положе­ние о том, что установление ограничений в зависимос­ти от степени дотационности будет стимулировать орга­ны власти на местах к увеличению «собственных дохо­дов», но, согласно новой редакции Бюджетного кодекса, в это понятие теперь включается и финансовая помощь из вышестоящих бюджетов.

Общий вывод состоит в том, что для усиления сти­мулирующей функции межбюджетных отношений тре­буются не столько поощрительные вливания из выше­стоящих бюджетов, сколько, в первую очередь, четкое и обоснованное разграничение на постоянной (без ог­раничения сроком) основе расходных полномочий, расходных обязательств и в максимально возможной степени соответствующих им доходных источников между уровнями бюджетной системы при относитель­но стабильном налоговом и бюджетном законодатель­стве, а также относительно стабильном механизме меж­бюджетного регулирования, не стимулирующем ижди­венчество на местах.

Высокая самостоятельность бюджетов разных уров­ней при ведущей роли федерального бюджета и ответ­ственности органов власти за сбалансированность сво­их территориальных бюджетов, бюджетную обеспечен­ность положительно скажется на возможности органов региональной и местной власти реализовать свой уп­равленческий потенциал [1].

О том, что действующий механизм межбюджет­ных отношений пока не в полной мере отвечает тре­бованиям бюджетного федерализма к сочетанию ин­тересов всех участников таких отношений при веду­щей роли федерального бюджета и высокой степени самостоятельности территориальных (региональных и местных) бюджетов, свидетельствуют следующие негативные тенденции.

В доходах консолидированных бюджетов субъек­тов РФ за 1998 — 2005 гг. доля налоговых доходов сни­зилась с 75,4 до 72,3%. Это результат, прежде всего, изменений в федеральном налоговом и бюджетном за­конодательстве. Обращает на себя внимание и сниже­ние в территориальных бюджетах, например, с 2000 по 2005 гг. уровня доходов, мобилизуемых на подве­домственных территориях (без учета безвозмездных перечислений из вышестоящих бюджетов), в том чис­ле в региональных — с 86,3 до 83,6% и в местных — с 72,0 до 45,5%. Это говорит также о повышении за­висимости их, особенно местных бюджетов, от бюд­жетов вышестоящего уровня.

Региональные и местные налоги в доходах терри­ториальных бюджетов в 2005 г. составили 8,4% про­тив 19,0% в 2000 г., а местные налоги и сборы в дохо­дах местных бюджетов - 4,2% против 14,4%.

При первичном распределении доходов и расхо­дов по вертикали бюджетной системы (до перерасп­ределения их из одного звена бюджетной системы в другое), произошел резкий рост диспропорций долей доходов и расходов по её уровням. Он выражается в увеличении на федеральном уровне доли доходов (без учета единого социального налога) с 47,4% в 1998 г. до 65,0% в 2005 г., в то время как доля расходов за этот период сократилась с 49,8 до 43,7%. При этом превышение доли доходов над долей расходов возросло. На­пример, с 2000 по 2005 гг. - соответственно на 6,9 и 21,3 процентных пункта.

Прямо противоположные результаты сложились в консолидированных бюджетах субъектов РФ. Доля первичных доходов их за 1998-2005 гг. сократилась с 52,6 до 35,0%.

В региональных бюджетах превышение доли рас­ходов возникло с 2001 г. (на 3,8 пункта), а за 2005 г. оно составило 6 пунктов, но было существенно мень­ше, чем по местным бюджетам. Если в 1998 г. доля доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете России составляла 24,7%, то в 2005 г. - 7,4%. Доля же их расходов за этот период сократилась с 27,7 до 22,7% и превысила долю доходов соответственно на 3,0 и 15,3 пункта.

Если же учесть последующее перераспределение средств из федерального бюджета в консолидирован­ные бюджеты субъектов РФ, то оставшаяся после это­го в федеральном бюджете доля доходов в 2000 г. со­ставляла 49,2%, а доля доходов территориальных бюд­жетов - 50,8%. В 2005 г. соотношение было в пользу федерального бюджета: 59,2 и 40,8%.

В основе мер по совершенствованию межбюджет­ных отношений в условиях реформы местного само­управления - формирование муниципальных обра­зований со своими бюджетами в максимально воз­можной степени по месту проживания населения, в интересах которого предоставляются бюджетные ус­луги.

Такой подход не является новым для России. Он находил свою реализацию как в дореволюционный период на уровне земств, так и в СССР, включая го­родские и сельские поселения районного подчинения (малые города, рабочие и сельские поселки, сель­ские советы /объединения мелких сельских поселе­ний/), а также в течение ряда лет в Российской Феде­рации. Однако после существенного ограничения доходных источников в территориальных, особенно в местных, бюджетах, усиления централизации до­ходов на федеральном уровне появилась и получила развитие тенденция создания «единых бюджетов го­родов» с ликвидацией местных внутригородских (районных) бюджетов, а затем и перевод на сметное финансирование из бюджетов административных сельских районов городских и сельских поселений районного подчинения (значения).

Казалось бы, в условиях реформы местного само­управления наиболее обоснованный путь к решению задачи повышения роли местных бюджетов с фор­мированием их и в поселениях районного значения - это приближение в максимально возможной сте­пени расходных полномочий органов власти к месту непосредственного проживания населения, то есть на основе принципа субсидиарности (по западной тер­минологии), и в соответствии с ним приведение раз­граничения доходных источников по уровням бюд­жетной системы. Данный принцип исходит из того, что органы власти на местах лучше знают потребнос­ти населения, проживающего на подведомственной территории. Это важное условие для формирования гражданского общества. В Европейской хартии о ме­стном самоуправлении говорится: «Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наи­более близкие к гражданам».

Однако разделение в Российской Федерации рас­ходных полномочий на государственные и негосу­дарственные (муниципальные) стало существенным препятствием для реализации указанного принципа.

Органы местного самоуправления согласно Кон­ституции Российской Федерации не входят в систе­му органов государственной власти. Но это не долж­но быть основанием для отстранения их от участия в выполнении государственных социальных гарантий на постоянной основе. Рассматривая политическую и экономическую самостоятельность местных орга­нов власти как важный критерий демократизации общества, Европейская Хартия о местном самоуп­равлении предусматривает, что национальные зако­нодательства должны позволить местным органам власти «регламентировать значительную часть госу­дарственных дел и управлять ею, в рамках закона, в пределах компетенции органов местного самоуправ­ления и в интересах местного населения данной мес­тности». Таким образом, и Европейское сообщество не считает, что бюджетные услуги на местном уровне не имеют отношения к «государственным делам». Поэтому государство должно создавать органам мес-тного самоуправления, даже не входящим в состав государственных (федеральных и региональных; ор­ганов власти, необходимые исходные условия для их участия в реализации на постоянной основе кон­ституционных и других государственных социальных гарантий.

Говоря о создании для этого, прежде всего, феде­ральным центром исходных условий, имеем в виду как разграничение расходных полномочий, с учетом указанного выше принципа, так и доходных источ­ников между уровнями власти и бюджетной систе­мы, ориентируясь в максимально возможной степе­ни на обеспеченность доходами расходных полномо­чий без разделения последних на государственные и негосударственные. И лишь при недостаточности по объективным причинам налогового потенциала на подведомственной территории оказывать финансо­вую помощь из бюджетов вышестоящего уровня. В упомянутой Хартии говорится: «Органы местного самоуправления имеют право, в рамках государствен­ной экономической политики, на обладание доста­точными собственными средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций».

Итак, принцип субсидиарности должен быть в ос­нове государственной экономической политики при разграничении расходных полномочий и в соответ­ствие с ними в максимально возможной степени — доходных источников. Но это пока не стало реально­стью в ходе реформы местного самоуправления из-за централизации в качестве государственных суще­ственной части расходных полномочий, ранее нахо­дившихся в компетенции местных органов власти. Наряду с этим исполнение таких полномочий ежегод­но без всякого согласования делегируется (по суще­ству на постоянной основе) органам местного самоуп­равления с предоставлением субвенций. В таких слу­чаях требовалось бы заключать соглашение об этом с органами власти, которым они передаются.

Как известно, положительное значение имело со­здание с 2001 г. Федерального фонда компенсаций с выделением из него субвенций на реализацию за счет федерального бюджета делегируемой регионам для исполнения части федеральных расходных полномо­чий. Такой подход позволил сдержать тенденцию на­растания так называемых нефинансируемых феде­ральных мандатов и в течение ряда лет существенно сократить их. Но в последние годы все очевиднее ста­новится, что дальнейшее применение такого порядка, когда делегируемое полномочие, по существу переда­ваемое на постоянной основе, нижестоящим уровням власти без соответствующего в меру возможностей пе­рераспределения доходных источников, ведет к при­нудительному иждивенчеству, не ориентируя, преж­де всего, на собственные силы. Это вступает в проти­воречие с задачей повышения заинтересованности и ответственности региональных и местных органов власти no наращиванию налогового потенциала на пол ведомственной территории.

Если сравнить новую редакцию Бюджетного кодекса РФ с редакцией, действовавшей по 2004 г то в числе важных новаций можно, в первую оче­редь, назвать положения о разграничении между уровнями бюджетной системы доходных источников как полностью, так и частично (в процентных долях на постоянной основе). В то же время отступлением представляется отсутствие в ней разграничения рас­ходных полномочий, что имелось в прежней редак­ции, но требовало существенной доработки. Между тем. логично, чтобы в Бюджетном кодексе разграни­чению доходных источников по уровням бюджетной системы предшествовало разграничение в нём расход­ных полномочий, подлежащих финансированию со­ответственно из федерального, региональных, мест­ных бюджетов, в том числе по типам муниципальных образований.

Что касается регламентации этих вопросов в фе­деральных законах № 184-ФЗ и № 131-ФЗ. касаю­щихся общих принципов организации региональных и местных органов власти, то к ним имеются замеча­ния и предложения со стороны финорганов субъек­тов РФ. В Законе 184-ФЗ при наличии перечня пред­метов совместного веления, финансируемых за счёт средств регионального бюджета, по существу отсут­ствует перечень предметов ведения субъектов РФ. Есть вопрос, почему в Законе 131-ФЗ для городских округов не предусмотрено расходное полномочие по сбору и вывозу мусора, оказывающих влияние на состояние окружающей среды? В числе государствен­ных социальных гарантии в Конституции Российс­кой Федерации определено, что «каждый имеет пра­во на благоприятную окружающую среду ...». Это подтверждает, что все уровни власти и бюджетной системы должны участвовать в соблюдении консти­туционных и других государственных социальных гарантий.   Вносятся также предложения возложить на районный уровень такие расходные полномочия как: охрана, сохранение, использование и популя­ризация объектов культурного наследия (памятни­ков истории и культуры) районного значения;  со­здание условий для массового отдыха жителей посе­лений и организация благоустройства мест массового отдыха; организация водоотведения; снабжение на­селения поселений топливом; использование и охра­на лесов; некоторые другие.  В Московской области полагают целесообразным сохранить на районном уровне структуру организации жилищно-коммунального хозяйства, ссылаясь на то, что деление его между муниципальными районами (городскими округами)  и поселениями (городскими и сельскими) приведет к росту цен (тарифов) на коммунальные услу­ги для населения. Кроме того, обращают внимание, что резко возрастут платежи за услуги, предоставляемые теплоснабжающими организациями, работающими на дорогостоящих видах топлива и отделившихся от крупных организаций. Там также считают, что функцию по предоставлению жилищных субсидий гражданам целесообразно передать на региональный уровень, где сформированы территориальные органы социальной зашиты, имеющие для этого необходимую базу данных.             

Видимо, можно было бы на переходный период предоставить органам власти субъектов РФ право пе­рераспределения расходных полномочий между уровнями местного самоуправления с целью недопуще­ния снижения эффективности их реализации, но со­гласовав предварительно с представительными органами власти этих уровней.

В условиях перехода к рыночной экономике, учи­тывая характерные для неё особенности ценообразования (нестабильность цен к в Российской Федера­ции для выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше кри­терия, принимаемого за минимально необходимый её уровень, стали использовать показатели душевых бюджетных (или налоговых) доходов, приведенные в более сопоставимые условия (с учетом факторов. существенно влияющих на бюджетные расходы). Это значит, что для определения потребности в финансо­вой помощи территориальных образований в основу принимаются не абсолютные суммы доходов и рас­ходов, а относительные показатели. В принципе они лишь косвенно характеризуют уровень бюджетной обеспеченности, если её рассматривать как степень обеспечения доходами минимально необходимых бюджетных расходов. В этих условиях ответствен­ность за сбалансированность территориальных бюд­жетов полностью возложена на региональные или местные органы власти, а вышестоящие органы вла­сти в ходе межбюджетного регулирования выравнивают бюджетную обеспеченность, ориентируясь на относительные показатели. Таким образом, в ко­нечном счёте, речь идёт о воздействии межбюджет­ных отношений на сокращение асимметрии в уров­нях таких показателей, что можно рассматривать как сокращение бюджетной асимметрии.