Межбюджетные отношения

В то же время некоторую часть НДС, как отвечаю­щего указанному выше принципу, определяющему ус­ловия для выбора совместных налогов, можно было бы закрепить за региональными бюджетами с соответству­ющим распределением её между региональными и мес­тными бюджетами. Это повлияло бы и на полноту сбо­ра данного налога на всех уровнях бюджетной системы, учитывая заинтересованность в этом региональных и местных органов власти. Тем более что существует не­сколько схем ухода от уплаты НДС, поглощающих по­чти половину данного налога.

Вопрос об использовании НДС как «совместного» налога во многих регионах вновь поднимается и в связи с отменой налога с продаж. В то же время, следует заме­тить, что отмена налога с продаж противоречит поло­жительным результатам, полученным при его приме­нении в субъектах Федерации, а также, например, опы­ту Канады, где используются одновременно НДС и на­лог с продаж. Указанный выше принцип стабильности связан с зависимостью налоговой базы от экономичес­кой конъюнктуры, что можно рассматривать и как за­висимость от территориальной мобильности.

Если строго придерживаться указанных выше прин­ципов, в частности, стабильности или территориальной мобильности, то налог на прибыль мог бы в большей степени быть закреплен за федеральным бюджетом, поскольку он существенно зависит от экономической конъюнктуры и не лишен территориальной мобильно­сти налоговой базы (например, в связи с переходом на централизованную уплату налога ОАО «Газпром»).

Что касается неравномерности размещения нало­говой базы, то влияние степени такой неравномернос­ти учитывал ось через дифференцированные (групповые и индивидуальные) нормативы отчислений от регулирующих налогов. При единых нормативах это можно учитывать лишь посредством отрицательных трансфертов.             

В Германии это делается в отношении НДС в части, направляемой землям, по средней его величине на од­ного жителя, исходя из численности населения всех зе­мель, с учетом численности каждой земли и корректи­ровки (увеличения) её, принимая во внимание суще­ственные особенности отдельных земель (высокая сте­пень урбанизации, плотность населения и др.), то есть дифференцированно.

В редакции Бюджетного кодекса, действовавшей по 2004 г., имелось определение понятия «регулирующие доходы», в новой его редакции этого нет. Вместе с тем новое бюджетное законодательство предусматривает порядок замены выравнивающей дотации местным бюд­жетам, исчисленной на формализованной основе до­полнительными (дифференцированными) норматива­ми отчислений от налога на доходы физических лиц.

Данный налог остается внутри субъектов Федера­ции регулирующим в сочетании с его единой для соот­ветствующих типов муниципальных образований про­центной долей и едиными долями, установленными на постоянной основе, подругам совместным налогам. Это можно приветствовать, рассматривая данный метод как стремление сузить уровень перераспределяемых средств через вышестоящие бюджеты за счет расширения доли налоговой составляющей. Но возможности использо­вания такого метода ограничены тем, что теперь регу­лирующим может быть только указанный выше налог и лишь внутри субъектов Федерации по отношению к местным бюджетам путем замещения исчисленных до­таций дополнительными (дифференцированными) нор­мативами отчислений.

В Минфине России рассматривается вопрос о воз­можности расширения перечня регулирующих налогов, применяемых на формализованной основе в бюджет­ной системе регионов. Во взаимоотношениях же между федеральным и консолидированными бюджетами субъектов Федерации дифференцированные нормати­вы не применяются.

Между тем, опыт замещения дотаций регионам диф­ференцированными нормативами отчислений от регу­лирующих налогов имелся в 1994-1998 гг. и получил одоб­рение субъектов Федерации, т. к. это позволило сокра­тить дотационность некоторых из них и встречные фи­нансовые потоки между уровнями бюджетной системы.

Говоря о принципах разграничения и распределения доходных источников по уровням бюджетной системы, надо также стремиться к тому, чтобы они в максималь­но возможной степени покрывали минимально необхо­димые расходы территориальных бюджетов, исходя из принципа опоры в первую очередь на собственные силы. Это также означает, что в основе разграничения доходов должно быть и теоретически обоснованное разграничение расходных полномочий, соответствующих им расходов. Критерии такого разграничения следующие:

        территориальное соответствие (соответствие «зоне обслуживания»;

        приближение к уровню тех территориальных обра­зований, в интересах населения которых осуществля­ются бюджетные услуги; эффект масштаба.

Суть первого принципа в том, что бюджетные услуги закрепляются за тем уровнем власти, подведомствен­ная территория которого в основном охватывает по­требителей данных услуг. Это означает, что выбор уров­ня бюджетной системы, за которым закрепляются со­ответствующие расходы, зависит от того, осуществля­ются ли они в общих интересах населения страны или нескольких субъектов Федерации (федеральный уро­вень); в интересах населения проживающего на терри­тории всех или нескольких муниципальных образова­ний, входящих в состав субъекта Федерации (региональ­ный уровень); в интересах населения, проживающего в основном на территории данного муниципального об­разования (местный уровень).

Второй принцип, означающий максимально возмож­ное приближение к тем территориальным образовани­ям, в интересах населения которых осуществляются бюджетные услуги, исходит из того, что органы власти на местах лучше знают потребности в бюджетных услу­гах населения, проживающего на подведомственной территории. Реформа местного самоуправления, всту­пающая в действие с 2006 г., не в полной мере соответ­ствует этому принципу, что вызвано конкретной ситуа­цией, сложившейся на данном этапе. Но можно ожи­дать, что в перспективе требования указанного принци­па будут учтены.

В Программе развития бюджетного федерализма предусмотрены и такие принципы, как «внешние эф­фекты» и «эффект территориальной дифференциации». Первый из них означает, что чем выше заинтересован­ность общества в целом в реализации соответствующих расходных полномочий, тем, при прочих равных усло­виях, за более высоким уровнем власти они должны зак­репляться. Это положение можно отнести к указанно­му выше принципу территориального соответствия. Второй принцип характеризуется в Программе тем, что при прочих равных условиях, чем больше региональ­ные (или местные) различия в производстве и потреб­лении бюджетных услуг, тем на более низких уровнях власти они должны предоставляться. Но это же следует и из принципа приближения к уровню тех территори­альных образований, в интересах населения которых осуществляются бюджетные услуги.

В первичном распределении доходов и расходов по вертикали бюджетной системы, т.е. до перераспределе­ния их из одного звена бюджетной системы в другое, произошел резкий рост диспропорций.

Он выражается в увеличении на федеральном уров­не бюджетной системы (без учета единого социального налога, транзитом перечисляемого в государственные внебюджетные фонды) доли доходов с 47,4% в 1998 г. до 59,9% в 2004 г. (в 2003 г. - 58,8%). В то же время доля расходов за этот период сократилась с 49,8 до 43,9% (в 2003 г. - 44 9%). При этом превышение доли доходов над долей расходов за 2000 -2004 гг. возросло с 6 9 до 16 0 процентных пунктов (в 2003 г.- 13,9). В 1 кв. 2005 г доля доходов в федеральном бюджете стала еще больше 66,1%, а расходов-50,8% (в 2004 г.-43 9%)

Прямо противоположные результаты в консолидированных бюджетах субъектов Федерации. Здесь уровень первичных доходов сократился с 52 6% в 1998 г. до 40,1% в 2004г. (в2003г.-41,2%), а в 1 кв. 2005 года снизился до 33,9%. Это значит, что усилилась зависимость терри­ториальных бюджетов от перераспределения средств из федерального бюджета.

Особенно это сказалось на местных бюджетах. Если в 1998 г. доля их доходов в консолидированном бюджете Рос­сии составляла 24,7%, то в 2004 г.— 12,3%.(в1кв.2005г -6,4%). Доля же расходов сократиласьс27,7% в 1998г'до 25,2% в 2004 г. (в 1 кв. 2005г.- 19,8%)ипревысилав2004г. долю доходов на 12,9 пункта против 3,0 пункта в 1998 г (в1 кв. 2005 г. разрыв еще больше —на 13,4 пункта).

Если же учесть последующее перераспределение средств из федерального бюджета в консолидированные бюджеты субъектов Федерации в разных формах, то в 2004 г. превышение доли доходов (51,8%) федерального бюджета над долей доходов территориальных бюджетов (48,2%) сократилось до 3,6 пункта (против 19,8 при пер­вичном их распределении).

Однако указанное изменение этих соотношений в пользу регионов сопровождалось усилением зависимо­сти территориальных бюджетов от федерального бюд­жета. Это в значительной степени связано и с тем, что с принятием порядка компенсаций нижестоящим бюд­жетам увеличения их расходов, вызванного решения­ми, принятыми на федеральном уровне, так называе­мыми «федеральными мандатами» это стало осуществ­ляться только через субвенции из федерального бюдже­та, и исключена возможность делать это путем соответ­ствующей передачи доходных источников или повыше­ния нормативов отчислений от регулирующих налогов. Поэтому нет ни одного субъекта Федерации на полном финансовом самообеспечении.

Итак, главная проблема в том, что действующий ме­ханизм межбюджетных отношений в части разграниче­ния доходных источников и расходов по вертикали бюд­жетной системы и межбюджетного регулирования на временной основе сориентирован в основном на реали­зацию выравнивающей функции в ущерб стимулирую­щей. Если не считать стимулирование иждивенчества.

Межбюджетные отношения должны стать серьез­ным фактором экономического роста. Но без повыше­ния заинтересованности в таком росте и ответственно­сти за его обеспечение со стороны региональных и мес­тных органов власти на подведомственных территори­ях эту задачу не решить.

Для этого механизм таких отношений должен быть перестроен с учетом опоры субъектов Федерации и му­ниципальных образований в первую очередь на соб­ственные силы и лишь при недостаточности налогово­го потенциала на подведомственной территории по объективным причинам привлечения средства выше стоящих бюджетов. Пока же действующий механизм межбюджетных отношений во многом ориентирует на принудительное иждивенчество.

Действующие в России межбюджетные отношения еще в значительной степени не отвечают основопола­гающим требованиям бюджетного федерализма пре­одолению тенденции роста иждивенческих настроений у региональных и местных органов власти, повышению заинтересованности и ответственности их в наращива­нии налогового потенциала на подведомственных тер­риториях и проведении активной самостоятельной бюд­жетной политики, способствующей финансовой само­достаточности субъектов Федерации и муниципальных образований, рациональному и эффективному расхо­дованию средств их бюджетов.

Тем не менее, можно отметить и изменение в поло­жительную сторону: впервые за последние годы в 2004 г. по его результатам удалось иметь превышение доходов над расходами не только на федеральном уровне (16,3% к расходам), но также по региональным бюджетам (1,6%) и местным бюджетам (0,2%).

В 2005 г. в субъектах Федерации активизировалась ра­бота по подготовке к переходу на условия, предусмот­ренные Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», нашедшие отражение и в новой редакции Бюджетного кодекса РФ. При этом в регионах возникли проблемы по отдельным положениям этого закона:

                существенные различия налоговых потенциалов тер­риторий не позволяют устанавливать единые нормативы для соответствующих типов муниципальных образований;

                отсутствие информации, характеризующей доходный потенциал каждого из вновь создаваемых муниципаль­ных образований - поселений в составе муниципаль­ных районов, что ставит под вопрос качество формиро­вания показателей межбюджетных отношений и бюд­жетов этих поселений;

                отсутствие на сегодняшний день органов местного самоуправления вновь образуемых поселений;

                несбалансированность доходов и расходов в бюджетах многих вновь образуемых муниципальных образований;

дробление некоторых регионов на чрезмерно боль­шое количество муниципальных образований;

               отсутствие отчетности о налогооблагаемой базе п разрезе муниципальных образований, отсутствие необходимой информации для прогноза земельного налога, налога на имущества физических лиц, кадастровой стоимость земельных участков и так далее

В связи с этим сложились обстоятельства при кото­рых возможными стали два варианта подхода к реализа­ции новых положений механизма межбюджетных отношений, предусмотренных бюджетным законодательством. Первый заключается в том, что в 2006 г осуще­ствляется в 2-3 регионах каждого федерального округа апробация новых положений механизма межбюджетных отношений, по результатам которой, не позднее перво­го полугодия 2007 г., вносятся необходимые корректи­вы в действующее законодательство, чтобы с 2008 г. вве­сти их в действие повсеместно; второй - предусматривает предоставление регионам права переходить к реализации новых положений по мере готовности, с учетом имеющихся возможностей. В частности, при отсутствии необходимой исходной информации использовать без ограничений фактичес­кие и прогнозные данные; при невозможности обеспе­чить органам власти муниципальных образований луч­шие условия для сбалансирования ими территориаль­ных бюджетов, дать им право на расширение перечня регулирующих налогов с условием определения допол­нительных (дифференцированных) нормативов отчис­лений на формализованной основе взамен дотаций (вне зависимости от предусмотренных законодательством методов их расчета); предоставить возможность уточне­ния критерия определения субвенций (отрицательных трансфертов), но не ниже уровня в 1,3 раза; дать право не вводить субвенции (по существу взносы) поселений районного значения в бюджеты муниципальных райо­нов на мероприятия межпоселенческого характера, пре­дусмотрев на это средства в бюджетах этих районов.

Как известно, выбор пал на вариант, в основном аналогичный последнему, и это требует от Минфина России осуществления постоянного мониторинга хода реализации новых положений механизма межбюджет­ных отношений для подготовки при необходимости предложений о внесении изменений в действующее за­конодательство [2].

Исследования, проводимые в НИФИ, показали, что, несмотря на реформирование в 1999-2005 гг. меж­бюджетных отношений, в основном ориентированное на совершенствование формализованных методов определения межбюджетных трансфертов и увеличение количества фондов межбюджетного регулирования, за эти годы наблюдались и негативные тенденции.