Механизм определения бюджетной обеспеченности территорий

     Как видно из табл. 1 и 2, за период 2006—2009 гг. доля доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Федерации снизилась с 23 до 18%. В то же время доля расходов местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ возросла с 30 до 32%.

     Разрыв между субъектами РФ по размеру среднедушевого бюджетного дохода составил в 2009 году 19 раз против 16 в 2008 году [12, 13]. Сильные различия в их развитии объективно становятся причиной их деления на финансово развитые – регионы-доноры, которые, как бытует мнение, «кормят» всю страну, и менее развитые, отсталые и даже депрессивные – регионы-реципиенты, являющиеся с позиций самостоятельности формирования бюджетов дотационными.

     Несмотря  на высокую степень экономического развития, регионы-доноры имеют разную среднедушевую бюджетную обеспеченность: в нефтегазодобывающих автономных округах Урала и Дальнего Востока душевые доходы бюджета выше средних по регионам страны в 3,2 – 5 раз, в Москве – 2,3 – 3,3 раза, в Тюменской области – до 2,2 раза, а в остальных регионах превышение минимально. Стоит сделать оговорку, что донорами следует считать не самые богатые регионы страны, а те, которые способны самостоятельно выполнять свои обязательства.

     Количество  регионов-доноров в России систематически сокращается. Более того, по заявлению министра регионального развития РФ Виктора Басаргина, согласно прогнозным оценкам, в 2010 году в России останутся только 2 региона - донора: Москва и Санкт-Петербург. Причиной станет ухудшение их экономического положения, вызванное финансово-экономическим кризисом [9].

     К настоящему времени более 70% регионов имеют уровень бюджетной обеспеченности на душу населения ниже среднероссийского. В 2009 году наименее обеспеченным стало население регионов Южного федерального округа, таких как Республика Дагестан, Республика Северная Осетия-Алания, Ставропольский край, а наиболее обеспеченным – население регионов Дальневосточного федерального округа (Камчатский край, Магаданская область, Сахалинская область, Чукотский автономный округ).

     Что касается Вологодской области, то она  относится к наименее обеспеченным бюджетными средствами на душу населения  регионам Северо-Запада: в 2009 году данный показатель составил 32938,75 руб. на человека (ниже среднероссийского уровня), тогда как в 2008 году – 41560,25 руб.

     Таким образом, многие регионы страны ограничены в своей ресурсной базе, что  вызывает объективную необходимость бюджетного регулирования объёма расходных и доходных полномочий. В условиях столь значительного различия бюджетной обеспеченности регионов важным становится обеспечение их финансовой поддержки. Однако, практика принятия решений о финансовой поддержке регионов исходя из уровня их бюджетной обеспеченности, определённой только в расчёте на душу населения, не в полной мере учитывает реальный уровень его благосостояния, качества жизни, а также состояние отраслей экономики, степень развитости инфраструктуры.

     Вполне понятно, что для целенаправленного и успешного государственного регулирования всей системы бюджетных отношений важное значение имеет определение базовых понятий бюджетного процесса. Вместе с тем единого толкования такого базового понятия, как бюджетная обеспеченность, до сих пор нет ни в законодательных актах, ни в научной литературе. Более того, отсутствуют в принципе системные теоретико-методологические представления о сущности бюджетной обеспеченности как комплексной экономической категории, определяющей ресурсное обеспечение развития экономики территории.

3. Понятие «бюджетная  обеспеченность».

     Само  понятие «бюджетная обеспеченность»  было впервые введено в российскую практику бюджетных отношений в 1991 году с принятием Закона «О местном  самоуправлении в РСФСР». Однако указанный закон лишь предписал рассчитывать среднюю по региону величину бюджетной обеспеченности на одного жителя для установления нормативов отчислений в местные бюджеты.

     Имеющиеся в настоящее время определения  бюджетной обеспеченности, содержащиеся в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, регламентирующих бюджетный процесс и межбюджетные отношения, весьма разнородны. К настоящему времени мы имеем следующие трактовки понятия «бюджетная обеспеченность» в различных законодательных актах и аналитических материалах государственных органов власти:

1. Минимальная бюджетная обеспеченность – минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления, в расчёте на душу населения за счёт средств бюджета [1].
2. Бюджетная обеспеченность – сумма доходов, приходящаяся на одного условного потребителя бюджетных услуг субъекта (в нормативно-правовых актах Архангельской и Ленинградской областей).
3. Бюджетная обеспеченность – отношение индекса налогового потенциала к индексу бюджетных расходов субъекта (в нормативно-правовых актах Вологодской и Ярославской областей, Республики Калмыкия, Ставропольского края).
4. Бюджетная обеспеченность рассматривается, с одной стороны, как принципиальная способность бюджетов всех уровней финансировать закреплённые за ними расходные обязательства, связанные с предоставлением бюджетных услуг надлежащих объёма и качества, а с другой стороны, как критерий оценки необходимости предоставления регионам финансовой помощи из федерального бюджета.
5. Бюджетная обеспеченность – доходы бюджетов того или иного субъекта, приходящиеся на каждого жителя этого субъекта и скорректированные на тот индекс цен и ту стоимость потребительской корзины, которые существуют в том или ином субъекте.

     Обобщая толкования бюджетной обеспеченности, можно отметить несогласованность  положений отдельных законов, регламентирующих процедуры бюджетного регулирования, и отсутствие единства в том, с какими именно показателями следует связывать понятие бюджетной обеспеченности – с доходами или расходами. Однако для поиска путей повышения ресурсообеспечения регионов давно уже назрела необходимость законодательного определения бюджетной обеспеченности, в котором должны найти отражение, во-первых, максимальный охват бюджетных ресурсов, расходуемых на территории, и, во-вторых, толкование бюджетной обеспеченности как объекта бюджетного регулирования.

     Обобщив идеи и мнения, содержащиеся в изученных законодательных актах и экономической литературе по исследуемой проблеме, позволим себе придерживаться следующего определения бюджетной обеспеченности. Бюджетная обеспеченность – это способность региона обеспечивать через бюджеты всех уровней финансирование полного комплекса полномочий, закреплённых за органами государственной власти, по исполнению гарантированных Конституцией Российской Федерации прав граждан и других субъектов бюджетных отношений. Как видится, данное толкование исследуемого понятия даст возможность проводить комплексную оценку обеспеченности субъектов Федерации бюджетными средствами.

     Повышение бюджетной обеспеченности в региональном разрезе гарантирует как выполнение закреплённых функций государственной  власти, так и выполнение обязательств перед собственным населением, поэтому должно являться для региональных органов управления приоритетной задачей. Однако чтобы повышать уровень бюджетной обеспеченности, необходимо сформировать набор индикаторов, способных выявлять механизмы дисбаланса бюджетных процессов, и принимать своевременные управленческие решения для достижения устойчивого экономического роста.

4. Механизмы определения  бюджетной обеспеченности

     Сложившийся к настоящему времени механизм оценки финансовых позиций региона основан исключительно на анализе состояния банковской сферы и финансового рынка, что не отражает реальную ресурсообеспеченность территории и искажает рейтинг её социально-экономической динамики. Индикаторы, характеризующие состояние бюджетной системы, включая и бюджетную обеспеченность, используются незначительно и в хаотичном порядке.

     Среди современных научных разработок, содержащих рекомендации по выбору индикаторов  состояния бюджетов, наибольший интерес  представляют те, которые применяются  для оценки финансовой устойчивости и платёжеспособности субъектов Федерации.

     Одна  из основополагающих методик определения  устойчивости бюджета принадлежит  группе авторов под руководством профессора Г.Б. Поляка [8]. Данная методика, разработанная в конце 1990-х гг., основывалась на объединении таких показателей, как минимальные расходы бюджета, собственные и регулирующие доходы, бюджетная задолженность, в группы по степени устойчивости.

     Данная методика может быть использована при оценке бюджетной обеспеченности, но она далеко не исчерпывает основные показатели, характеризующие состояние бюджетной системы региона и тем более бюджетные отношения.

     Ещё один вариант оценки бюджетной обеспеченности предлагают авторы учебника «Региональная экономика и управление» [10]. По их мнению, показатель уровня бюджетной обеспеченности может быть рассчитан по формуле:

     БО = (БР / ПБР) ∙ 100%,

     где БР – бюджетные ресурсы региона;

     ПБР – потребность в бюджетных ресурсах для реализации программ социально-экономического развития региона, рассчитанная на основе социальных нормативов финансового потребления.

     С учётом принципа адресности финансирования приведённый показатель уровня бюджетной  обеспеченности может быть модифицирован в виде множества аналогичных показателей по конкретным направлениям использования бюджетных средств (образование, здравоохранение, культура, национальная экономика и т. д.).

     Данная  методика по сравнению с предыдущей даёт более точный результат оценки бюджетной обеспеченности, поскольку позволяет определить не только интегральный, но и дифференцированный её уровень. Но эта методика совершенно не учитывает аспектов формирования доходного потенциала, межбюджетных отношений, долговой нагрузки, а также множества других элементов бюджетного процесса и не даёт полного представления о реальном уровне бюджетного обеспечения региона.

     Более универсальной является методика оценки платёжеспособности субъектов Российской Федерации, предложенная экспертами в ходе реализации проекта Международного банка реконструкции и развития (МБРР) «Реформирование региональных финансов” [11], так как она основана на расчёте интегральной оценки путём формирования индикаторов и получения среднего значения по четырём направлениям:

     1) долговая нагрузка;

     2) состояние бюджета; 

     3) зависимость от межбюджетных  отношений; 

     4) диверсификация и качество налоговой  базы.

     Однако  и данная методика имеет ряд недостатков: несоразмерность единиц измерения, разность диапазонов значений, разнонаправленность позитивных показателей. Поэтому она может быть положена в основу разработки методики оценки бюджетной обеспеченности (при условии её оптимизации) в целях увеличения объективности полученных результатов и разработки методов повышения бюджетной обеспеченности.

     Обобщая анализ методик, в той или иной степени затрагивающих вопросы  бюджетной обеспеченности, можно  заключить, что данные методики не содержат полного набора индикаторов, позволяющих  дать более комплексную оценку уровня бюджетной обеспеченности, выявить бюджетные угрозы, проанализировать их динамику и разработать меры по их предотвращению и ликвидации. Следовательно, необходимо дополнить и усилить существующие подходы.

     Наиболее  полной на взгляд автора данной работы представляется методика, разработанная сотрудниками Института социально-экономического развития территорий РАН А.И.Поваровой и М.А.Печенской. При проведении оценки бюджетной обеспеченности региона предложенная ими Методика учитывает следующие принципы: