Концепция реформирования межбюджетных отношений

     В 1999 году впервые была принята Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, и в соответствии с теми идеями, которые были в нее заложены, в последующих программных документах шло совершенствование и Бюджетного кодекса Российской Федерации, и всех остальных нормативных документов, которые определяют систему межбюджетных отношений в Российской Федерации. На сегодняшний день система межбюджетных отношений в Российской Федерации выстроена чётким образом. Сформированы ее основные принципы и механизмы, определена роль всех участников этих отношений, закреплены соответствующими нормативными документами полномочия органов власти. Есть все, что связано с финансовым обеспечением разграниченных полномочий - Бюджетным кодексом на долгосрочной основе закреплены и доходные источники, и принципы формирования финансовой поддержки. Все то, что было намечено в этих программных документах, реализуется в конкретных показателях исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации за последние годы. В этом отношении можно сказать следующее: благодаря той системе заинтересованности органов власти субъектов Российской Федерации в формировании собственной налоговой базы, которая была создана, доходы бюджетов субъектов за последние 5 лет ежегодно прирастают на 25%. Этот показатель существенно выше показателя инфляции, что дает возможность органам власти исполнять свои полномочия в достаточном объеме. За 2007 год объем доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составил 4,8 трлн. рублей. По оценке 2008 года доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составили около 6 трлн. рублей. Этот прирост в более чем триллион рублей подтверждает, что данная тенденция сохранится.

     В программных документах по совершенствованию  системы межбюджетных отношений  заложены основные принципы к формированию и предоставлению финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований. Определены основные каналы предоставления межбюджетных трансфертов. Первый - безусловная финансовая помощь - то, что предоставляет Российская Федерация без каких-либо условий - это дотации на выравнивание бюджетной  обеспеченности субъектов Российской Федерации и еще достаточно небольшой  круг прочих дотаций. На состояние 2008 года доля дотаций в объеме финансовой помощи составляет около 30%, это329 млрд. рублей. Весь объем межбюджетных трансфертов  из федерального бюджета - 1,1 трлн. рублей.

     Второй  канал безвозмездных перечислений - это средства, направляемые на финансовое обеспечение делегированных полномочий субъектам Российской Федерации - все, что предоставляется через субвенции  из федерального бюджета. Объем субвенций 150 млрд. рублей в полном объеме закрывает потребности субъектов Российской Федерации в финансировании переданных Российской Федерации полномочий.

     И еще один канал, который является самым большим по объему и составляет в 2008 году 38% общего объема межбюджетных трансфертов (427 млрд. рублей), - это субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации  из федерального бюджета, эти средства предоставляются для софинансирования расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации  по приоритетным направлениям политики, которую осуществляет Российская Федерация  в развитии определенных отраслей. Когда Федерация хочет стимулировать  какое-то направление развития в  оказании бюджетных услуг, в реализации какого-либо направления социальной политики, предоставляются субсидии на определенных условиях бюджетам субъектов  Российской Федерации. Действующее  соотношение дотаций, субвенций  и субсидий примерно в этих же пропорциях будет сохраняться на ближайшее  время.

     Еще одним показателем того, что принимаемые  федеральным центром меры по совершенствованию  межбюджетных отношений достигают  своего результата, является уверенное  исполнение субъектами Российской Федерации  своих обязательств в полном объеме. Здесь говорится о кредиторской задолженности бюджетов субъектов  Российской Федерации. В 2002 году ее размер составлял по отношению к доходам  бюджетов субъектов Российской Федерации 8%, 128 млрд. рублей. В 2008 году это уже 42 млрд. рублей, что меньше 1% по отношению  к доходам. Конечно же, это совершенно иное качество исполнения бюджетных  обязательств. Если говорить про количество субъектов Российской Федерации, имеющих  незначительный объем этой задолженности  и несвоевременно выполняющих свои расходные обязательства, их в 2002 году было всего 2 региона. В 2007 году кредиторская задолженность менее 1% была уже в 52 субъектах Российской Федерации, то есть мы видим, что устойчивое исполнение бюджетов регионов, прежде всего, направлено на выполнение обязательств органов власти перед гражданами и перед юридическими лицами. В 2002 году 20 субъектов Российской Федерации имели кредиторскую задолженность в размере от 1% до 5% объема доходов бюджета, в 2007 году уже 24 субъекта. В размере от 5% до 10% объема доходов задолженность была у 28 субъектов, сегодня она - у 9. Выше 10% задолженности сегодня нет, хотя в 2002 году она была у 28 субъектов. Я так подробно об этом говорю, потому что несколько лет тому назад задолженность бюджетов субъектов Российской Федерации и вообще неисполнение обязательств было серьезным "бичом" в деятельности всех органов власти, сегодня все это практически ушло в прошлое. Субъекты стали вести более разумную политику заимствований. Пиковый объем долга приходился на 2003 год, когда он составлял 20% от 1 триллиона 409 миллиардов рублей общего объема доходов бюджетов субъектов Российской Федерации. Сегодня это уже 15% от 4 трлн. 700 млрд. рублей (527 млрд. рублей). Считаем, что по итогам 2008 года этот показатель составил приблизительно 11% и, по всей видимости, дальнейшего увеличения объема долга происходить не будет. То есть, субъекты Российской Федерации имеют возможность осуществлять финансирование своих обязательств, опираясь на постоянные источники доходов, не привлекая излишние заимствования. Таковы основные результаты реализации концепции, и мы видим, что по всем показателям результаты - положительные.

     Наиболее  значимыми преобразованиями бюджетной  системы Российской федерации на период 2006-2008 года являются, не прямые преобразования бюджетной сферы, а  базовые позиции, которые связаны  с последующими преобразованиями в  бюджетной сфере. В первую очередь, это проведенная работа до 2005 года, связанная с разграничением полномочий органов власти различных уровней. Прежде всего, принятые федеральные  законы "Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Это два базовых закона, в которых четко описаны полномочия субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. И самое главное, затем в Бюджетном кодексе Российской Федерации установлены на постоянной основе доходные источники под расходные полномочия, закрепленные за субъектами Российской Федерации.

     Сегодня идет совершенствование этой работы, уточняются передаваемые полномочия. Но хотя само число полномочий, осуществляемых органами власти, растет, нельзя сказать, что они носят какой-то новый  характер для субъектов Российской Федерации. На самом деле такие полномочия исторически осуществлялись и субъектами, и муниципалитетами. Просто на этапе  формирования данных федеральных законов  была признана нецелесообразной какая-либо излишняя детализация. В последующие  годы жизнь показала, что все-таки детализация необходима, потому что  есть надзорные органы, задаются вопросы - вправе ли субъекты Российской Федерации  или муниципалитеты, или не вправе осуществлять тот или иной вид  поддержки, поэтому сейчас пошли  по пути детализации полномочий. Хотя принципиально они не содержат в  себе каких-то новых качественных видов  деятельности, которые потребовали  бы существенных затрат со стороны  органов власти. Поэтому, основное - это, конечно, разграничение полномочий и закрепление на постоянной основе доходных источников, определение принципов  и форм предоставления межбюджетных трансфертов 
 
 

     3.2 Концепции повышения  эффективности межбюджетных  отношений в 2009-2011 годах 

     Целью Концепции является повышение эффективности  управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной  системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные  услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.

     Работа  по совершенствованию межбюджетных отношений явилась предпосылкой для создания законодательной базы разграничения полномочий между  федеральными органами власти, органами государственной власти субъектов  Федерации и органами местного самоуправления.

     В соответствии с Федеральным законом  от 6 октября 1999 г. № 184-Ф3, более 70 вопросов отнесены к полномочиям органов  государственной власти субъектов  Федерации по предметам совместного  ведения, осуществляемым этими органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов РФ (за исключением субвенций). Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации», за муниципальными образованиями закреплено более 30 вопросов местного значения.

     Расходные обязательства субъектов РФ и  муниципальных образований обеспечены доходными источниками, закрепленными  за соответствующими бюджетами на постоянной основе. Это предопределяет устойчивость доходной базы бюджетов субъектов РФ и обеспечивает ее стабильный рост. Среднегодовые темпы роста доходов  консолидированных бюджетов в период 2001-2008 гг. составляют около 25%, что практически вдвое выше показателей инфляции.

     Доходы  в расчете на душу населения увеличились  в 2001-2007 гг. с 9 тыс. руб. до 33,9 тыс. руб. Общее  увеличение доходов консолидированных  бюджетов субъектов РФ складывается благодаря положительной динамике доходов, как среди регионов-доноров, так и среди дотационных регионов.

     Полномочия  РФ, передаваемые для осуществления  органам государственной власти субъектов РФ, в полном объеме обеспечиваются финансовыми ресурсами, о чем  свидетельствует наличие остатков неиспользованных субвенций на счетах бюджетов субъектов Федерации - более 23 млрд. руб. на начало 2008 г., или около 17% объема субвенций, зачисленных в  доходы бюджетов субъектов РФ.

     Бюджетные обязательства субъектов Федерации  и муниципальных образований  исполняются практически в полном объеме - доля кредиторской задолженности  в расходах по стране не превышает 0,88% [16, с. 10].

     Повышается  уровень бюджетной дисциплины, существенно  снизилось число нарушений органами государственной власти субъектов  РФ требований Бюджетного кодекса.

     Более 95% объема межбюджетные трансферты распределяются на основе единых методик исходя из объективных показателей, адекватно  отражающих факторы, определяющие потребность  в финансировании.

     Переход к среднесрочному бюджетному планированию на федеральном уровне обусловил  планирование межбюджетных трансфертов  на среднесрочную перспективу. Большинство  межбюджетных трансфертов субъектам  РФ распределено между ними на три  года, что создает благоприятные  условия для повышения качества финансового планирования в регионах. Возможность прогнозировать объемы финансовой помощи из федерального бюджета служит дополнительной предпосылкой к введению среднесрочного бюджетного планирования и создает стимулы к увеличению налоговых и неналоговых доходов на региональном и местном уровнях.

     Изменение порядка определения объема средств  Фонда финансовой поддержки регионов, в соответствии с которым объем  дотаций на выравнивание бюджетной  обеспеченности субъектов Федерации  определяется исходя из необходимости  достижения минимального уровня расчетной  бюджетной обеспеченности субъектов  РФ, позволило обеспечить минимальный  гарантированный уровень бюджетной  обеспеченности субъектов Федерации.

     Принят  ряд мер, направленных на стимулирование регионов к повышению качества управления региональными финансами. Бюджетным  кодексом РФ закреплены различные условия  осуществления бюджетного процесса субъектами Федерации в зависимости  от степени их дотационности.

     Системной стала методологическая помощь регионам и муниципальным образованиям по усовершенствованию управления бюджетным  процессом: разработаны проекты  типовых нормативных правовых актов  субъектов РФ и муниципальных  образований по бюджетному процессу для реализации реформы местного самоуправления, а также методические рекомендации.

     В 2007 г. осуществлен первый опыт по оценке эффективности управления региональными  финансами с поощрением субъектов  Федерации.

     Основными задачами по совершенствованию управления региональными и муниципальными финансами на ближайшие четыре года являются:

     -продолжение  работы по приведению расходных  обязательств Российской Федерации  и субъектов РФ в соответствие  с разграничением полномочий;

     -формирование  новых стимулов к увеличению  доходной базы бюджетов субъектов  РФ и муниципальных образований;

     -совершенствование  механизмов предоставления межбюджетных  трансфертов бюджетам субъектов  Федерации и муниципальных образований;