Государственный бюджет

Институциональной формой процесса формирования государственного долга является государственный кредит, когда в качестве заемщиков и должников на договорной основе выступают государства. Накопленный на определенную дату объем заимствований с учетом погашения и начисления процентов по каждому конкретному займу формирует государственный долг.

Государственным долгом Российской Федерации являются долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, международными финансовыми организациями, правительствами иностранных государств. В государственный долг включаются обязательства по государственным гарантиям. Государственный долг формируется также на уровне субъектов Российской Федерации, муниципальный - на уровне органов местного самоуправления.

В состав государственного долга субъекта Федерации  включаются:

- задолженность  по кредитам, полученным субъектом  Федерации; 

- задолженность  по облигациям, выпущенным от  имени субъектов    Федерации;

-  обязательства  по гарантиям, предоставленным  субъектам Федерации. 

в бюджетном  законодательстве России и в научной  литературе содержится классификация государственного и муниципального долга, его группировка по ряду критериев:

1. По типу долговых  обязательств:

- в форме  кредитных соглашений и договоров,  заключенных от имени Российской  Федерации как заемщика, с кредитными  организациями, с правительствами иностранных государств и с международными финансовыми организациями;

- в форме  займов, осуществленных путем выпуска  ценных бумаг от имени Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований;

- в виде  договоров и соглашений о получении  бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы;

- в виде  договоров о предоставлении Российской  Федерации государственных или муниципальных гарантий;

- в виде  договоров и соглашений о пролонгировании  обязательств прошлых лет. 

2. По срокам заимствования: 

краткосрочные (до одного года);  среднесрочные (от года до пяти лет);  долгосрочные (от пяти до 30 лет).

В Российской Федерации в настоящее время  используются облигации федерального займа (ОФЗ), срочность обязательств по которым в годах составляет 2,2 года.

3. По местонахождению  кредитора и валюте  номинирования: 

  внутренний;  внешний (перед международными финансовыми организациями, правительствами иностранных государств (большинство из них представлены в Парижском клубе кредиторов) и зарубежными юридическими лицами, в том числе представленными в Лондонском клубе кредиторов. Еще недавно Россия была чистым дебитором, поэтому в конце 2005 г. высказывалось мнение о целесообразности учреждения (организации) Петербургского клуба дебиторов для выработки согласованной политики по управлению внешними активами.

4. По форме выплаты  доходов по долгам:

  процентные;  выигрышные;  смешанные;  целевые.

В российской практике используются все эти формы.

5. По методам размещения:

добровольные;  принудительные;  рыночные;  нерыночные.

в современных  условиях осуществлен переход от нерыночных форм размещения и движения долговых обязательств к рыночной форме - с правом продажи ценных бумаг  на рынке по цене с учетом рыночной конъюнктуры.

6. По видам оформления  обязательств:

- облигационные  займы. В российской практике  эмиссии облигаций с середины 90-х годов прошлого века используются облигационные займы;

- безоблигационные  займы (жилищные сертификаты и  т.п.).

 7. По эмитентам ценных бумаг:

- выпускаемые  Правительством РФ;

- выпускаемые  правительствами субъектов РФ;

- выпускаемые  органами местного самоуправления.

В соответствии с действующим законодательством  все уровни исполнительной власти имеют  право эмиссии долговых ценных бумаг.

Представленная  выше классификация государственного (муниципального) долга имеет существенное значение при определении долговой стратегии государства.

Статьями 97-128 Бюджетного кодекса РФ предусмотрен порядок управления государственным долгом, включающий совокупность мер, связанных:

с регулированием его объема и структуры; определением условий новых заимствований  и изменением ранее выпущенных займов; регулированием рынка заимствований; определением условий погашения  и обслуживания государственного долга; определением условий предоставления государственных гарантий;  контролем за целевым использованием средств и с учетом объема, состава и структуры долговых обязательств, перспективы их погашения и уплаты процентов по ним, а также с учетом объема, состава и структуры и изменения в динамике внешних требований государства.

Агентом правительства по операциям, связанным  с внешним долгом, является Внешэкономбанк, агентом по операциям, связанным с управлением внутренним долгом, - Центральный банк РФ.

Статьей 102 Бюджетного кодекса РФ установлено, что каждый орган управления долгом соответствующего уровня не несет ответственности по долгам органов власти других уровней.

В бюджетах всех уровней бюджетной системы  РФ ежегодно предусматриваются объемы расходов по погашению и обслуживанию государственного (муниципального) долга  соответствующего уровня, в связи  с чем определяются и так называемые процентные расходы, связанные с  уплатой процентов по долгам. Управление процентными расходами бюджетов является одним из важнейших направлений деятельности государства, связанных с управлением внешним долгом, поскольку от уровня и доли в общей сумме расходов бюджета процентных расходов зависит доля непроцентных расходов, которые реально определяют финансирование бюджетной сферы. Кризисное состояние экономики и рост долгового бремени, как правило, сопровождаются и ростом бремени процентных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Основными методами управления государственным (муниципальным) долгом являются: реструктуризация; рефинансирование; пролонгация;

конверсия; консолидация.

В ст. 105 Бюджетного кодекса РФ реструктуризация определяется как основанное на соглашении прекращение долговых обязательств с заменой их новыми, предусматривающими иные условия обслуживания и погашения обязательств. Реструктуризация возможна с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. Приведем пример реструктуризации. После дефолта 1998 г. в процессе реструктуризации ГКО и ОФЗ долг по этим обязательствам был поделен на три части:

1) 10% - несколькими  траншами, погашаемыми исключительно рублями;

2) 20% - обмен  на бюджетные ценные бумаги  с погашением через три года;

3) 70% - обмен  на новые облигации с погашением  в течение пяти лет и с  началом погашения через год  при уменьшенном размере купонного дохода.

Рефинансирование  долга предполагает осуществление заимствования с целью использования полученных средств для погашения задолженности по ранее произведенным заимствованиям.

Пролонгация долга - основанная на соглашении отсрочка исполнения долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг.

Конверсия долга предполагает обмен долговых обязательств на акции, облигации, товары, финансовые активы и проч., которая означает превращение краткосрочной и среднесрочной задолженности в долгосрочную, т. е.  перенос предстоящих в скором времени платежей на отдаленное будущее.

Консолидация  долга - переоформление задолженности посредством объединения различных долговых обязательств,

Управление  государственным внутренним (внешним) долгом предполагает жесткий контроль на федеральном уровне за соблюдением  лимитов и ограничений, установленных Бюджетным кодексом РФ, представление о которых дает приложение 8. Управление государственным долгом следует рассматривать как единый взаимосвязанный процесс определения форм и сроков заимствования, эмиссии и размещения долговых обязательств, заключения договоров и соглашений, получения государственных займов и оформления обязательств по ним, погашения и обслуживания долга.

Управление  государственным долгом включает управление:

новыми  заимствованиями; долгом в форме  изменения ранее накопленных  заимствований; предоставлением государственных  кредитов; погашением и обслуживанием  долга. В настоящее время бюджетный  контроль осуществляется законодательными и исполнительными органами власти всех уровней, а также специально созданными учреждениями, наблюдающими за финансовой деятельностью всех экономических субъектов, так или иначе связанных с бюджетной сферой либо в качестве налогоплательщиков, либо в качестве получателей бюджетных средств. Деятельность органов финансового контроля регламентируется юридическими нормами, закрепленными  в таких имеющих силу закона документах, как Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ.

Проект  бюджета составляется на основе прогноза социально – экономического развития в целях финансового обеспечения  расходных обязательств, а также  основных направлениях бюджетной и  налоговой политики. Проекты федерального бюджета и бюджеты внебюджетных фондов согласно законодательству РФ составляются и утверждаются сроком на три года. Для субъектов РФ проект бюджета может составляться сроком как на 1 год, так и на три года, в соответствие с законодательной базой субъекта РФ. Бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период определяется также посланием Президента Российской Федерации, которое направляется Федеральному Собранию Российской Федерации не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. Составление проектов бюджетов - исключительная прерогатива Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций муниципальных образований. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования ежегодно разрабатывается в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией на период не менее трех лет, а для  поселений может разрабатываться местной администрацией муниципального района в соответствии с соглашением между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района на очередной финансовый год либо на очередной финансовый год и плановый период. Прогноз социально-экономического развития на очередной финансовый год и плановый период разрабатывается путем уточнения параметров планового периода и добавления параметров второго года планового периода.

Кроме того действие бюджетной системы  РФ основано на ряде принципов:

- Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации и т.д.