Формирование расходов бюджета по отрасли социальная политика

3) совершенствование  финансового менеджмента в госсекторе.

Одним из основных инструментов повышения эффективности  расходов бюджета, актуальных в настоящее  время для России, является внедрение  методов формирования бюджета, основанных на принципах бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) . В целом модель БОР предусматривает распределение  бюджетных средств между бюджетополучателями  в зависимости от достижения ими  конкретных результатов, обеспечивая  тем самым наиболее эффективное  расходование бюджетных средств. При  этом средства распределяются пропорционально  общественным ожиданиям и приоритетам. Ведь в основе общей оценки эффективности  бюджетных услуг лежат два  основных понятия: экономическая эффективность, связывающая объемы предоставляемых  услуг с затратами и социальная эффективность, которая определяется как степень достижения определенного  социального результата. Таким образом, разработке финансовых нормативов, на базе которых будет проводиться  расчет стоимости государственных  услуг, должно предшествовать определение  конечных целей оказания услуг.

Подход  к формированию и исполнению бюджета  на принципах БОР существенно  отличается от действующих ранее  принципов устройства бюджетного процесса, когда основой для бюджетного планирования и расходования средств  является постатейное рассмотрение сметы расходов в разных ее вариациях. Суть так называемого сметного планирования, сводилась к тому, что бюджетные  расходы определялись на основе отчетных данных за прошлый период плюс надбавка. В таком планировании игнорировались конкретные цели и результаты расходования государственных средств, цель этого  финансирования сводилась к осуществлению  затрат на прежнем или приращенном  уровнях, то есть фактически затраты  приравнивались к результатам.

В Российской Федерации система БОР начала набирать свою актуальность в 2004 году, с принятием Концепции реформирования бюджетного процесса. Однако внедрение  управления по результатам в 2004—2006 годах осуществлялось в форме  эксперимента. В последующие годы были приняты различные нормативные  правовые акты, уточняющие процедуру  введения принципов БОР. Реализуемая  политика планомерно обеспечивает переход  на более высокий качественный уровень  финансирования бюджетных услуг  из общественных финансовых фондов по заранее определенным каналам и  направлениям распределения и получателям  для удовлетворения их потребностей и нужд.

В рамках второго направления повышения  эффективности расходования бюджетных  средств, в числе основных нерешенных проблем функционирования бюджетной  сферы необходимо отметить следующее: действующий механизм сметного финансирования является неэффективным, поскольку  не связан с результатами деятельности бюджетных учреждений; содержание квазибюджетных учреждений (значительную долю доходов  которых составляют доходы от платных  услуг) препятствует увеличению объемов  финансирования тех учреждений, которые  производят государственных услуги на нерыночной основе; отсутствие правовой регламентации действий администрации  бюджетного учреждения по распоряжению доходами от предпринимательской деятельности приводит к неэффективному использованию  этих средств, а также прямым злоупотреблениям.

Модернизация  бюджетной сети осуществляется последующим  основным направлениям: оптимизация  действующей сети получателей бюджетных  средств; реорганизация бюджетных  учреждений и переход к новым  формам финансирования предоставления государственных (муниципальных) услуг (договорное финансирование, субсидирование потребителя, нормативно-целевое финансирование); внедрение методов формирования БОР на уровне субъектов Федерации  и органов местного самоуправления. Реорганизация государственных  и муниципальных унитарных предприятий  предполагает: приватизацию и уменьшение количества унитарных предприятий  и предприятий с государственным  участием, деятельность которых не соответствует функциям государства, а также поставленным целям и  задачам; для унитарных предприятий, которые сохранят свой правовой статус, повышение качества финансового  менеджмента и управления со стороны  государственных и муниципальных  органов управления.

По третьему направлению повышения эффективности  расходования бюджетных средств  необходимо повышение качества финансового  менеджмента, поскольку одной из основных проблем, является недостаточный  уровень менеджмента в общественном секторе. Финансовый менеджмент — система, посредством которой управляются  и контролируются финансовые аспекты  деятельности государственного органа по достижению его целей. Система  предполагает предоставление большей  свободы принятия решений тем, кто  управляют бюджетными расходами  и результатами. Финансовый менеджмент в общественном секторе — это  следующие процессы и процедуры, обеспечивающие результативность использования  ресурсов: определение наиболее эффективных  способов использования ограниченных ресурсов для достижения целей социально-экономической  политики; обеспечение эффективного исполнения принятых решений; делегирование  ответственности; ответственность  и подотчетность за деятельность и ее результаты. Следовательно, для  достижения главной цели эффективного и ответственного управления общественными  финансами — предоставления общественных услуг высокого качества при повышении  эффективности и результативности бюджетных расходов — необходимо последовательно реформировать  все фазы бюджетного цикла путем  внедрения современных процедур и процессов финансового менеджмента  в общественный сектор.

Таким образом, главной целью реформы общественных финансов является улучшение качества услуг, оказываемых населению, путем  повышения эффективности бюджетных  расходов. Эта цель достигается путем  поэтапного перехода к эффективному и ответственному управлению общественными  финансами, основанному на принципах  прозрачности, устойчивости и результативности и отвечающему лучшим образцам международной  практики. К середине 2008 г. были заложены и законодательно закреплены внешние  условия для повышения эффективности  управления бюджетными средствами. Осуществленные в ходе бюджетных реформ шаги задали на всех уровнях бюджетной системы  определенные рамки для бюджетного планирования в соответствии с принципами БОР и повышения качества принимаемых  решений в среднесрочной перспективе, заложили основу для дальнейшего  прогресса в сфере управления общественными финансами и последующего достижения главной цели — перехода к управлению общественными финансами  в Российской Федерации на принципах  прозрачности, устойчивости и эффективности. В то же время далеко не все проблемы были решены. Недостаточная эффективность  использования средств бюджета  всех уровней послужила причиной принятия еще ряда документов, касающихся вопросов реформирования бюджетного планирования. Так, в феврале 2010 года была утверждена Программа повышения эффективности  бюджетных расходов на период до 2012 года, среди ключевых целей этой программы - использование механизмов, прежде всего ориентированных на результат .

Для успешного  внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, необходимо провести еще  целый ряд преобразований, касающихся как учреждений бюджетной сферы, там и системы управления бюджетными средствами в целом. Остается надеяться, что дальнейшая модернизация бюджетной  системы будет, не менее результативна, и вместе с имеющимися новшествами  даст возможность более эффективного и рационального использования  расходов бюджета.

2.2. Совершенствование методов планирования  социальных расходов Внедрение БОР в практику управления общественными финансами, как правило, сопровождается переходом на многолетнее (среднесрочное) планирование: планирование деятельности учреждения и выделение бюджетных средств на ее реализацию осуществляется не на один год, а на несколько лет вперед, обычно на три года. Причины перехода на многолетнее планирование заключаются в следующем:

- для  достижения некоторых запланированных  результатов требуется финансирование  не только из текущего бюджета,  но и из бюджетов будущих  периодов;

- измеримый  эффект от реализации ряда  программ не может быть выявлен  в течение одного финансового  года (например, при оценке эффективности  реализации программы по лечению  наркомании потребуется время,  чтобы выявить процент успешно  вылеченных пациентов).

Успех внедрения  данного метода зависит от эффективной  взаимоувязки концепций бюджетной  и административной реформ и практических шагов по их проведению, а также  от реализации ряда других направлений  политики по повышению эффективности  государственного сектора и мероприятий  по совершенствованию качества услуг, предоставляемых государством населению, которые намечены в программных  документах по реформированию государственного сектора.

Первые  годы внедрения БОР в практику бюджетного планирования на федеральном  уровне выявили определенные недостатки и пробелы как в действующей  нормативно-правовой базе, так и  в организации этого процесса в целом. Следовательно, перспективы  развития БОР преимущественно зависят  от скорейшего устранения этих узких  мест. При этом следует уделить  особое внимание осуществлению ниже перечисленных мероприятий.

1. В первую очередь необходимо перейти от существующей структуры "стратегическая цель - тактическая задача - целевая программа" к многоступенчатой, типа "миссия субъекта бюджетного планирования (СБП) - достигаемая цель правительства РФ - тактическая задача СБП - бюджетная целевая программа - мероприятие". Логика выстраивания взаимосвязей между элементами этой иерархии вполне очевидна. Сначала каждый СБП формулирует свою миссию, представляющую краткое определение важнейшей цели государственной политики, за достижение которой отвечает СБП или ради достижения которой он создан. Описание этой миссии может также содержать сведения об услугах, предоставляемых СБП, заказчиках и потребителях этих услуг. Таким образом, миссия определяет функциональные особенности СБП.

Далее для  обеспечения прозрачности вклада деятельности отдельных СБП в достижение целей  правительства РФ каждому СБП  необходимо выбрать из трехуровневой  системы целей правительства  те, которые соответствуют направлениям его деятельности в течение планового  периода времени. При этом выбранные  цели должны отвечать миссии СБП.

Затем определяются тактические задачи СБП, отражающие объем государственных услуг, который  СБП намеревается реализовать в  течение планируемого периода. Задачи должны соотноситься с целями (социально  значимыми результатами) и миссией  СБП.

После формулирования своих тактических задач каждый СБП должен разработать план мероприятий, определив основные этапы достижения целей и, главное, организационные  структуры (подведомственные агентства  и службы, департаменты министерств), отвечающие за осуществление каждой конкретной цели или задачи. Эти  отдельные однородные услуги или  схожие виды деятельности, ориентированные  на решение конкретных задач, объединяются в целевые программы. Программой, таким образом, может называться специфический вид деятельности, функция или несколько видов  деятельности, объединенных в одну функциональную группу. Выделение мероприятий  в отдельный элемент планирования способствует повышению как ответственности  сотрудников СБП за результат, так  и качества мониторинга промежуточных  результатов (ежемесячно, ежеквартально) выполнения задач и программ.

2. В целях создания действенной системы количественных показателей деятельности СБП целесообразно при проведении оценки эффективности бюджетных расходов разделить результаты функционирования СБП на прямые (непосредственные) и конечные.

Под прямым результатом в этом случае будем  понимать объем предоставляемых  государством товаров и услуг. К  примеру, показателями непосредственных результатов являются такие, как  количество учеников, которым предоставлены  образовательные услуги по заданной программе; количество пролеченных  в соответствии с установленными стандартами пациентов и т.п.

Показатели  же конечных результатов отражают достижение социальных результатов в виде определенного  уровня удовлетворения общественных потребностей (например, повышение качества образования, снижение смертности от отдельных заболеваний, снижение уровня преступности, повышение  безопасности дорожного движения и  т.п.).

Очевидно, что достижение конечных результатов  и есть цель государственной социально-экономической  политики, а оказание государственных  услуг ее инструмент. Такое разделение результатов деятельности субъектов  планирования придает новый смысл  показателям социальной и экономической  эффективности, позволяя их измерять количественно. Так, для измерения социальной эффективности  бюджетных расходов достаточно сравнить намеченные и реальные конечные результаты (достижение определенного социального  результата в расчете на единицу  затрат), а для измерения экономической  эффективности сравнить запланированный  объем услуг с фактически предоставленным (объем выпуска на единицу затрат).

Измерение результатов деятельности получателей  бюджетных средств наиболее целесообразно  осуществлять на основе показателей  прямых результатов (хотя из этого правила  могут быть исключения). В то же время  главные распорядители бюджетных  средств должны нести ответственность  за то, чтобы увеличение непосредственных результатов приводило к достижению конечных результатов, выражающих существующие в обществе приоритеты.

Для повышения  объективности оценки деятельности СБП необходимо рассчитывать конечные результаты в чистом виде, т.е. без  учета воздействия внешних факторов (макроэкономическая конъюнктура, вклад  других министерств и т.п.), для  чего должна быть разработана соответствующая  методика оценки.

Следует обратить внимание на то, что в настоящее  время СБП, участвующие в эксперименте, предпринимают активные попытки  вовлечения в процесс внедрения  БОР основной части бюджетной  сети, т.е. нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств. При этом деятельность значительного  числа СБП, в первую очередь тех, которые организуют предоставление государственных услуг, было бы логично  оценивать по показателям деятельности подведомственной бюджетной сети. Это  требует разработки концепции реформирования бюджетного процесса на внутриведомственном  уровне, включая механизмы трансформации  целей и задач СБП в цели и задачи получателей бюджетных  средств. Естественно, что в каждом конкретном случае возникают свои особенности, которые, впрочем, не меняют существа дела. Более того, БОР не является неким  устоявшимся, раз и навсегда определенным комплексом методов и приемов  управления государственными расходами, поэтому адаптация его под  различные условия хозяйствования и уровни власти вполне возможна.

Таким образом, через систему применяемых показателей  БОР в перспективе должен стать  не просто новым методом планирования и инструментом анализа исполнения бюджета, а действенным механизмом, позволяющим увидеть за выявленными  отклонениями то, что можно улучшить.

Помимо  совершенствования процедур подготовки докладов СБП или сводного доклада  правительства РФ принципиально  важным остается вопрос о повышении  эффективности процедур мониторинга, логическим завершением которых  должно быть рассмотрение причин и  возможных правовых последствий  недостижения заданных показателей  результативности.

Представляется  логичным, чтобы контроль за использованием министерствами и ведомствами бюджетных  средств постепенно смещался с внешнего контроля за целевым использованием выделенных средств к внутреннему  контролю СБП за эффективностью их расходов. Оценки социальной и экономической  эффективности программной деятельности должны использоваться при планировании расходов на следующий бюджетный  год.