Дефицит бюджета: концепции регулирования

    Следует отметить, что бездефицитность бюджета еще не означает «здоровья» экономики. Надо четко представлять себе, какие процессы протекают внутри самой финансовой системы, какие изменения воспроизводственного цикла отражает дефицит бюджета. 

4. Способы и источники  финансирования государственного бюджета

    Большинство бюджетов бюджетной системы РФ сводится с дефицитом, т. е. с превышением расходов над доходами. При формировании каждого бюджета предусматриваются источники покрытия дефицита.

      Источниками государственного (центрального) бюджета являются:

• Прямые и косвенные налоги. В доходах государства они составляют от 80 до 90%. Самыми крупными из них являются подоходный налог, налог на прибыль корпораций и налог на добавленную стоимость.

    Налоги, поступающие в соответствующие  бюджеты, носят название закрепленных доходов. Кроме того, нижестоящему бюджету для покрытия его расходов из вышестоящего бюджета могут перечисляться сверх закрепленных за ним доходов дополнительные средства в различных формах. Они получили название регулирующих доходов. Регулирующие доходы позволяют региональным и местным органам власти иметь необходимые для выполнения их функций финансовые ресурсы, сбалансировать доходную и расходную часть бюджетов.

• Государственные займы. Осуществляются они с помощью выпуска и реализации государственных ценных бумаг (облигаций и казначейских векселей). Их доля в государственном бюджете составляет от10 до 20%;
• Эмиссия (выпуск) бумажных и кредитных денег. К этому источнику правительства прибегают в том случае, если располагаемыми доходами нельзя обеспечить финансирование производимых расходов, т.е. в условиях превышения расходов над доходами.

    В экономических системах с фиксированным  количеством денег в обращении  правительство располагает традиционными  способами покрытия дефицита бюджета  – это государственные займы и ужесточение налогооблажения. Но есть и третий способ, предусматривающий увеличение денежной массы в обращении, это собственное производство денег, или «сеньоранж» (печатанье денег).

    Однако  «сеньоранж» сегодня не принимает форму простого печатания денег (это слишком явно связано с усилением инфляции). В настоящее время этот процесс реализуется посредством создания резервов коммерческих банков. Следует заметить, что эти операции должны иметь незначительный размер, тогда особо пагубных последствий они не несут. Но, если правительство чрезмерно полагается на механизм «сеньоранжа» как средства оплаты своих расходов, то количество денег, находящихся в обращении, будет расти слишком быстро (в соответствии с мультипликатором денежного предложения), порождая тем самым рост инфляции. Казалось бы, избежать этих отрицательных последствий легко: ФРС может отказаться от покупки казначейских векселей и тем самым не помогать Казначейству. Однако практика показывает, что при достижении бюджетным дефицитом определенного критического уровня, его дальнейший рост принимает взрывоопасный характер, и никакие меры фискальной политики уже не способны остановить этот процесс.

      Статьей 167 проекта Бюджетного  Кодекса в качестве источников  финансирования дефицита федерального  бюджета называются внутренние  и внешние заимствования.

    Внутренними заимствованиями федеральных органов власти определяются: кредиты, полученные Правительством РФ от кредитных организаций; государственные займы, осуществляемые посредством выпуска ценных бумаг от имени Правительства РФ; долговые обязательства различных эмитентов, гарантированные Правительством РФ; бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней. Внешними заимствованиями федерального бюджета являются: средства от продажи государственных ценных бумаг на внешнем рынке; кредиты правительств иностранных государств, международных финансовых организаций, иностранных организаций.

    Источниками финансирования дефицита бюджетов субъектов  РФ могут быть внутренние заимствования  в форме средств от продажи  ценных бумаг субъектов РФ; кредитов, полученных органами исполнительной власти субъектов РФ; ссуд, полученных от федерального и других бюджетов.

    Внешние заимствования при финансировании дефицита бюджета субъектов РФ могут иметь форму облигаций субъектов РФ, размещаемых на зарубежных рынках и номинированных в иностранной валюте; кредитов правительств иностранных государств, международных финансовых организаций, иностранных организаций. В целом проект Бюджетного Кодекса обобщает уже имеющуюся практику.

    Источниками финансирования дефицита бюджета местных  бюджетов могут быть внутренние заимствования  в форме средств от продажи  местных целевых инвестиционных займов; кредитов кредитных организаций; ссуд, полученных от других бюджетов.

    Главные стратегические направления сокращения дефицита бюджетов:

• Развитие экономики;
• Реструктуризация расходов бюджетов всех уровней;
• Совершенствование налоговой системы и системы межбюджетных отношений;
• Усиление контроля за собираемостью налогов, за целевым и экономичным использованием бюджетных ассигнований;
• Глубокая реформа жилищно-коммунального хозяйства, топливно-энергетического комплекса и др.;
• Четкое законодательное разграничение компетенции уровней власти по бюджетным вопросам и др.

    5. Три концепции бюджетной политики

    В мировой теории и практике сложились 3 основных концептуальных подхода к проблеме бюджетного дефицита, реализация которых в той или иной стране в решающей мере определяется экономической доктриной, на которую опирается ее правительство при формировании своей экономической политики:

1. Концепция ежегодно балансируемого бюджета, которая предполагает полную окупаемость всех программ правительства. В рамках нее бездефицитный бюджет рассматривается в качестве одного из главных приоритетов экономической политики. Данная концепция до последнего времени была преобладающей в нашей стране, а до 30-х г.г. - во многих других странах. Статьи о необходимости достижения сбалансированного бюджета еще сохраняются в конституциях многих штатов США (но не на федеральном уровне). Однако еще Дж. Кейнс и Стокгольмская школа доказали, что реализация концепции ежегодно балансируемого бюджета исключает антициклическое регулирование экономики финансовыми средствами.

    Приведем  в связи с этим 2 противоположных примера:

• спад - безработица - сокращение доходов населения - сокращение налоговых поступлений в бюджет - рост бюджетного дефицита. Для реализации рассматриваемой концепции необходимо либо повышать ставки налогообложения, либо сокращать государственные расходы (обычно используется комбинация этих мер), а это порождает еще больший спад и дополнительную безработицу - вследствие сжатия совокупного (потребительского, инвестиционного и государственного) спроса.
• подъем - инфляция (классический отрезок кривой AS) - рост номинальных доходов - увеличение налоговых поступлений (особенно в случае неотработанности механизма индексации налоговых порогов) - положительное сальдо бюджета. Для реализации данной концепции необходимо либо снижать ставки налогообложения, либо повышать государственные расходы (вероятна комбинация этих мер), а это способно усилить инфляционные процессы вследствие дальнейшего расширения совокупного спроса и продлить экономический подъем.

    Как видим, реализация концепции ежегодно балансируемого бюджета в рыночной экономике означала бы усиление колебаний  экономической конъюнктуры, деловой  цикл в этом случае становился бы все  более ярко выраженным. Однако в  условиях экономического спада правительство  уже несколько лет пытается ликвидировать  бюджетный дефицит, стремясь таким  образом выполнить условие предоставления финансовой помощи России со стороны  международных финансовых организаций. Между тем сколько-нибудь значительной помощи нет, а проциклическая политика усилила экономический спад вместе с нарастающей массовой безработицей. Недавний пример стремления правительства реализовать на практике концепцию ежегодно сбалансированного бюджета - социальный взрыв в Аргентине.

    Отвергаемая кейнсианцами концепция ежегодно балансируемого бюджета в целом приветствуется современными неоклассиками. Оценивая бюджетный дефицит как однозначно деструктивное, порождающее инфляцию финансовое явление, монетаристы требуют его ликвидации в максимально сжатые сроки. Данная концепция выдвигается неоконсерваторами и в связи с их критикой государственного сектора. Они полагают, что если правительству будет официально разрешен бюджетный дефицит, то оно резко расширит спектр программ, финансируемых не за счет налогов, а за счет дефицита госбюджета. А такое расширение государственного сектора означало бы посягательство правительства на сам институт частной собственности, которая у неоконсерваторов есть основа основ рыночной экономики. Однако опасения современных неоклассиков относительно расширения степени участия государства в присвоении могут быть признаны оправданными лишь в том случае, если все производственные ресурсы общества к тому времени уже эффективно используются частными предпринимателями. Но в обстановке экономического спада такого обычно не наблюдается: коэффициент использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов в этот период невелик, да и народнохозяйственная эффективность оставляет желать лучшего. И в данных условиях правительство, временно закрывая глаза на рост дефицита бюджета, получает моральное право заметно нарастить свои расходы и тем самым создать такие устраняющие массовую безработицу и гарантирующие экономический рост общегосударственные объекты, которыми с успехом воспользуются в будущем не только широкие массы населения, но и сами частные фирмы (в том числе и путем приватизации),

    Исходя  из этого, рассматриваемая концепция  в определенные периоды принимается  на вооружение правительствами западных стран. Дж. Бьюкенен утверждал, что наихудшее  наследие Кейнса для экономики состоит в том, что он узаконил бюджетный дефицит. Для устранения данного наследия в США в 1985 г. был принят закон о поэтапной (до 1993 г.) ликвидации чрезмерного дефицита федерального бюджета. Для этого планировалось сократить государственные расходы (прежде всего на национальную оборону, образование, субсидии сельскому хозяйству, пособия по безработице, транспорт, науку, космические программы). Неизменными оставались только расходы на социальное страхование и некоторые программы поддержки уровня жизни. В качестве других форм реализации этого закона рассматривались приватизация (переложение на частный бизнес затрат на содержание жилищного фонда, транспорта - например, вашингтонского международного аэропорта и т.п.); предоставление президенту и губернаторам права накладывать вето на расходы по отдельным статьям бюджета (хотя противников этой меры, отстаивающих необходимость ограничения власти политиков, всегда было достаточно). Правда, Нельзя не отметить тот факт, что бездефицитность американского бюджета была достигнута гораздо позднее - к концу 90-х гг. уже при администрации Б. Клинтона.

    Как видим, концепция ежегодно балансируемого бюджета в 80-90е гг. активно возрождалась в мире - но под качественно иным теоретическим "соусом". Главным  орудием достижения бюджетного равновесия стали не столько государственные  расходы (значительное уменьшение которых - акция, политически весьма опасная), сколько налоги. Причем речь шла  вовсе не о повышении налогового бремени, а, наоборот, об его заметном сокращении - при компенсации недобора средств в бюджет прежде всего за счет резкого урезания перечня налоговых льгот.

2. Концепция бюджета, балансируемого на циклической основе. Ее представителей объединяет со сторонниками первой концепции рассмотрение сбалансированности доходов и расходов бюджета как самоцели экономической политики. Но если в первом случае баланс достигался бы ежегодно, то во втором он обеспечивается в рамках каждого данного делового цикла. Достоинством такой концепции выступает сочетание сбалансированности бюджета и антициклического регулирования экономики. Во время спада в связи с сокращением налоговых поступлений и расширением государственных расходов для поддержки производства и занятости нарастают циклический бюджетный дефицит и государственный долг. Но последний погашается за счет положительного сальдо бюджета (бюджетного излишка) в фазе подъема: в это время, наоборот, растут налоговые поступления и сокращаются госрасходы для гашения возможной в данный период инфляции. При таком подходе напрашивается мысль, что правительству не следует бояться бюджетного дефицита в период спада и роста безработицы - благо, что в этот период риск появления инфляции минимален. Зато дефицит бюджета во время подъема - сигнал неблагополучия в финансовой политике (значит, государство слишком много на себя берет). Поскольку кривая совокупного предложения при этом находится на классическом отрезке, то, скажем, дополнительные государственные инвестиции приведут не к наращиванию объема производства, а лишь к росту цен: производственные возможности общества, если только не стремиться к сверхзанятости, практически исчерпаны. Исключением, впрочем, может быть курс на долгосрочный прирост государственной собственности, при котором наращивание производственных мощностей в государственном секторе допустимо в некоторой степени и за счет увеличения структурного бюджетного дефицита и государственного долга. Главная проблема при реализации концепции бюджета, балансируемого на циклической основе: продолжительность и глубина спадов и подъемов в различных воспроизводственных циклах заметно отличаются. в случае, если спад масштабнее подъема, возможно накопление циклического дефицита государственного бюджета.
3. Концепция функциональных финансов. Опираясь на данную концепцию, кейнсианцы не склонны драматизировать факт присутствия бюджетного дефицита в экономике, находящейся в фазах кризиса и депрессии (а проявление профицита бюджета на фазе подъема не приводит их в состояние эйфории). Более того, они рассматривают превышение расходов государства над его доходами в качестве способа преодоления кризисной ситуации инструментами государственной финансовой политики. Целью этой политики на данном этапе выступает балансирование не бюджета, а экономики в целом, неинфляционной полной занятости, обеспечение скорейшего выхода на траекторию оживления и подъема. А для этого скорее всего потребуются подрывающие сбалансированность бюджета государственные вливания в величину совокупных расходов экономики. Сбалансированный бюджет имеет право на существование лишь в ситуации, когда достигается макроэкономическое равновесие в условиях полной занятости. В несбалансированной кризисной экономике объективно не может быть сбалансированного бюджета. Но если он все же искусственно достигается правительством, то совокупные экономические потери общества, связанные с углублением спада и нарастанием безработицы, превышают достоинства балансировки бюджета. С другой стороны, достижение экономического роста национальной экономики и ликвидация вынужденной безработицы означали бы, что рано или поздно бюджетный дефицит самоликвидируется: в этом случае увеличиваются налоговые поступления в бюджет и сокращаются социальные расходы. Сторонники концепции функциональных финансов считают вполне допустимыми в определенных условиях не только сохранение бюджетного дефицита (в разумных пределах, разумеется), но и его финансирование за счет выпуска в обращение дополнительной денежной массы. При этом важно лишь обеспечить целевое направление преобладающей доли данных эмиссионных доходов бюджета не на текущее потребление, а на скорейшее вовлечение в хозяйственный оборот временно не задействованных ресурсов страны.