Бюджетное устройство российской экономики

       После внедрения в 1999 г новой методики распределения трансфертов, при подготовке и принятии федерального бюджета на 2000 г. она было значительно усовершенствована. Распределение трансфертов предусматривается на основе индексов бюджетных расходов (ИБР), определенных по региональным нормативам финансирования основных социально-значимых расходов, и оценок налогового потенциала регионов .По сравнению с методикой 1994-98 гг. новая методика намного прозрачнее и объективнее, имеет четкие критерии выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. усиливает стимулы к оптимизации бюджетных расходов и повышению собираемости налогов на региональном и местном уровнях.

       Был принят ряд мер, направленных на упорядочивание инвестиционной поддержки субъектов РФ. С 2000 г. в составе федерального бюджета создан Фонд региональною развития. Бывшее Министерство экономики Российской Федерации совместно с Минфином России разработало методику и порядок использования средств данного Фонда (в части программ развития регионов), однако в полной мере реализовать их при рассмотрении и утверждении федерального бюджета на 2000 г не удалось. Постановлением Правительства было утверждено Положение о предоставлении государственных гарантии под инвестиционные проекты социальной и народнохозяйственной значимости, Минэкономики России приняло регламент работы по проведению конкурсов инвестиционных проектов на получение государственных гарантий.

       Принципиально важное значение имеет распространение реформы межбюджетных отношений на уровень субъектов Федерации. Принятый в 1997 г. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» не оправдал возлагавшихся на него надежд. Взаимоотношения между региональными и местными бюджетами остаются неупорядоченными и непрозрачными при весьма низкой степени реальной финансовой самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления. В связи с этим Минфином России был подготовлен проект Методических рекомендаций субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений. После его обсуждения и доработки с участием заинтересованных министерств и ведомств, профильных комитетов Государственной Думы и Совета Федерации, региональных и местных финансовых органов, органов местного самоуправления данный проект был направлен в субъекты Федерации для практического использования при формировании бюджетов на 2001 г.

       В условиях незавершенности формирования новой системы межбюджетных отношений особое значение имело создание рычагов и стимулов для повышения эффективности управления бюджетами на региональном и местном уровне.

       В 2000 г. Минфин России продолжал отслеживать и контролировать выполнение субъектами Федерации подписанных в 1998 г. соглашений об оздоровлении государственных финансов. В соответствии с решением Правительства ссуды субъектам Федерации предоставлялись при условии направления ими на выплату заработной платы и погашения задолженности на нее на уровне не менее 40% суммарных доходов.

       Улучшению бюджетного планирования в регионах способствует утверждение начиная с 2000 г. трансфертов в абсолютной сумме, а не в доле от ФФПР. Кроме того, усиливается социальная направленность трансфертов за счет введения целевого трансферта на выплату пособии гражданам, имеющим детей. Включение в состав трансфертов ФФПР отдельной строкой средств на северный завоз и дотации к энерготарифам также должно повысить ответственность региональных властей за их эффективное и целевое использование.

       Минфином  России подготовлена нормативно-правовая базы для перевода региональных и  местных бюджетов на казначейское исполнение, разработаны поправки к Бюджетному кодексу по вопросам упорядочивания заимствований на региональном и местном уровне, введения внешнего финансового управления. В целях создания позитивных стимулов для повышения качества управления региональными и местными бюджетами в составе федерального бюджета на 2000 г. был создан Фонд развития региональных финансов, подготовлен займ МБРР на техническую помощь реформе бюджетной системы на региональном уровне. Кроме того, была утверждена подготовленная бывшим Минэкономики России методика определения нормативной потребности субъектов Российской Федерации в объектах социальной инфраструктуры, а также методика составления финансовых балансов субъектов федерации. МНС России был подготовлен проект налогового паспорта региона, направленный на повышение эффективности налогового планирования, использования налогового потенциала территорий, мобилизации доходов в федеральный бюджет.

       Одним из основных результатов первого  этапа реформы стало создание постоянно действующего координационного органа — трехсторонней Рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений. Впервые созданная в июне 1998 г. для доработки Концепции реформирования межбюджетных отношений эта Рабочая группа, включающая представителей Правительства, Государственной Думы и Совета Федерации, за 1998-99 гг. стала важнейшим институтом для выработки и принятия согласованных решений. В процессе рассмотрения проектов федеральных бюджетов на 1999-2000 гг. Рабочая группа вырабатывала основополагающие решения по вопросам разделения доходов между уровнями бюджетной системы, распределения и форм финансовой помощи. В подавляющем большинстве случаев эти решения поддерживались впоследствии Государственной Думой и Советом Федерации. Данная Рабочая группа может и должна сыграть важнейшую роль в дальнейшем реформировании межбюджетных отношений.

       Таким образом, в целом задачи, поставленные на первом этапе реализации Концепции  реформирования межбюджетных отношений, решены. Несмотря на то. что их эффект в основном будет проявляться в среднесрочной перспективе, полученные к настоящему времени результаты уже оказывают позитивное воздействие на социально-экономическую и политическую ситуацию в стране. Новая методика распределения трансфертов позволила сосредоточить средства ФФПР в наименее обеспеченных регионах и тем самым повысить социальную эффективность финансовой помощи (в том числе, для погашения задолженности регионов по выплате заработной платы). В результате более объективного распределения трансфертов возросло число регионов, не получающих финансовую помощь из федерального бюджета (с 13 — в 1997-1999 гг. до 18 - в 2000 г.).[4, с.8]

       Значительно снизилась конфликтность вокруг распределения финансовой помощи регионам. Впервые после 1995 г. внесенное Правительством Российской Федерации распределение трансфертов ФФПР на 1999 и 2000 гг. не было изменено при утверждении соответствующих проектов федерального бюджета Государственной Думой. Результаты реализации Концепции (прежде всего, переход к новой методике распределения трансфертов) позволили выполнить условия кредитования России (в части, касающейся реформы межбюджетных отношений) международными финансовыми организациями.

       Уже на первых этапах применения Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» наметилась негативная тенденция, когда субъекты Российской Федерации, пользуясь предоставленным Законом правом, резко уменьшали доходную часть местных бюджетов наиболее благополучных (с бюджетной точки зрения) муниципальных образовании. Действующая модель межбюджетных отношений до сих пор ориентирована преимущественно на выравнивание доходов бюджетов разных уровней в соответствии со сложившимися расходными частями местных бюджетов. Такая модель не может эффективно работать, поскольку в ней не предусмотрен принцип распределения бюджетных полномочии, отсутствует механизм заинтересованности муниципальных образований в расширении собственных источников доходов местных бюджетов.

       Необходимо  также законодательно установить на федеральном уровне предельно допустимый дефицит местного бюджета, который не должен превышать фиксированной величины, исчисляемой в процентах. Эта мера должна заставить субъекты Российской Федерации установить для муниципальных образований собственные нормативы отчислении от региональных налогов и будет способствовать сбалансированности местных бюджетов.

       Финансово-экономическая  самостоятельность, а следовательно и самостоятельность вообще, местного самоуправления может быть обеспечена только в случае наличия достаточных средств для покрытия, как минимум, обязательных расходов местных бюджетов, а также при условии возможности долговременного финансового планирования

       Для создания условии для нормальной работы системы муниципальных финансов следует пересмотреть подходы к формированию и исполнению местных бюджетов. Во первых, необходимо обеспечить четкое разделение муниципальных расходов на текущие и связанные с развитием муниципалитетов Во-вторых, каждой категории расходов должны соответствовать достаточные доходы.

       Институт  местного самоуправления нужно укреплять  и развивать не только ввиду его  необходимости для оперативного и качественного решения локальных проблем и в частности проблем социального развития, но и по причине его крайней полезности для государственного строительства в целом — как противовеса центробежным устремлением регионов. Задача первостепенной важности — добиться формирования полноценных органов местного самоуправления повсеместно на всей территории России.

       Только  в результате осуществления всех этих мер может быть выстроена сложная система взаимного сбалансированного контроля региональных и местных органов власти, способствующая стабилизации всего государственного организма Российской Федерации.

       Таблица 1[8,с.21]

       Данные  о перечислении средств из Федерального фонда  финансовой поддержки субъектов Российской Федерации за январь-апрель 2000 г.

       (тыс.рублей)

    Следующий график (рис.2.) иллюстрирует динамику получения финансовой поддержки из федерального бюджета.[10, с.33]

       Как видно из графика, на протяжении последних  лет доля дотационных субъектов РФ колеблется в пределах 85-92% общего числа российских регионов. 

    Рис.2. Динамика  получения финансовой поддержки  из

    федерального бюджета 

       Бюджетный кодекс Российской Федерации, вступивший в действие с 1 января 2000 г, содержит два важных принципа. Принцип самостоятельности бюджета означает право органов государственной власти и местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, иметь собственные источники доходов, законодательно закрепленные регулирующие доходы для самостоятельного определения направления бюджетных средств, а также определения источников финансирования дефицита бюджета. Принцип сбалансированности бюджета гласит, что "объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита". Бюджетный кодекс РФ предусматривает ежегодное законодательное утверждение нормативов отчислении от федеральных налогов и доходов в целях регулирования межбюджетных отношении между Федерацией и субъектами Федерации.

       Сегодня межбюджстные отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления очень сложные и противоречивые. Данной проблеме отведена целая глава Бюджетного кодекса РФ. На тему межбюджетных отношении учеными-экономистами и финансистами опубликовано множество научных трудов. Правительство РФ вынуждено было принять Концепцию реформирования межбюджетных отношении в Российской Федерации в 1999-2001 гг. Несмотря на это, нет принципиального согласия о равенстве бюджетов всех субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации.

       Если  проанализировать финансово-экономическое  состояние муниципальных образовании за 1992-98 гг. то можно увидеть, что на протяжении этого периода происходило неуклонное падение уровня их бюджетной обеспеченности. Бюджеты развития муниципальных образовании за этот период снизилось с 22% до нуля.

       Объем доходной части местных бюджетов с 1993 г упал ниже объема минимально необходимых расходов. Это привело к возникновению кредиторской задолженности в крупных объемах, погашение которой в бюджете не планируется, а также негативно отразилось на фактическом финансировании обновления и капитального ремонта жилищного фонда и объектов социальной сферы. В этот период органы местного самоуправления вынуждены были обращаться за дорогостоящими коммерческими кредитами. При этом, улучшив положение в текущем году, на следующий год они несли потери из-за уплаты высоких процентов.