Бюджетная политика

Расходы федерального бюджета по итогам 2010 г.  составили 10, 115 трлн руб. и увеличились по сравнению с 2009 г. на  9,8%, в 2008 расходы составили 6,7 трлн руб. при в целом стабильной структуре расходов, отражающей объемы финансового обеспечения основных функций и полномочий органов публичной власти. Как видно из таблицы 2, основными статьями расходов в период 2008-2010 гг. были «Межбюджетные трансферты», «Общегосударственные вопросы», «Национальная оборона», «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность».

Таблица 2.

  Основные параметры расходов  федерального бюджета на 2008-2010 гг.

Среднегодовой номинальный прирост совокупных расходов федерального бюджета за 2008-2010 гг. составил 6,7%, в то время как реальный ВВП в среднем рос на 6,9%. В докризисный период, включая 2008 год приоритеты бюджетной политики году были в области финансирования национальной экономики, здравоохранения и спорта, а также усиления государственного управления. По сравнению с темпом роста общих расходов федерального бюджета меньшими темпами росли расходы на социальную политику, межбюджетные трансферты, СМИ, национальную оборону, международную деятельность и ЖКХ.

В кризисный 2009 год усилилась роль бюджетной  политики в регулировании экономических  процессов и межбюджетных отношений: произошел резкий рост расходов по разделу «национальная экономика» (61,5%) и по статье «межбюджетные трансферты» (рост на 34%) (таблица 2). В связи с падением ВВП, ее доля в нем выросла почти на 50%. Можно отметить, что в сравнении с предыдущим годом, в связи с необходимостью расширения масштабов вмешательства государства в экономические и социальные процессы из-за кризиса, увеличились расходы по всем разделам (кроме общегосударственных вопросов в целом, а также социальной политики, которая является приоритетом расходов территориальных бюджетов).

Наибольший  удельный вес в структуре  расходов занимают межбюджетные трансферты – 4,1 трлн. руб. в 2010 г. (40%) (табл.3). Это обусловлено несколькими факторами:

Во-первых, государство проводит политику централизации  определенных денежных средств в  федеральном бюджете  с последующим  их предоставлением бюджетам субъектов  РФ в форме межбюджетных трансфертов  для решения приоритетных социальных задач.

Во-вторых, существующей системой  формирования государственных внебюджетных фондов, в которые в 2009 г. Было направлено их федерального бюджета 2 113,2 млрд руб. (58,8% от всей суммы межбюджетных трансфертов). Основная часть этих средств была направлена в Пенсионный фонд РФ.

Объем межбюджетных трансфертов с учетом трансфертов  бюджетам государственных внебюджетных фондов составил в 2009 году 3,5 трлн. рублей и увеличится по сравнению с 2008 годом  на 865  млрд. рублей, или на 34 %.Характерной  особенностью формирования межбюджетных отношений в 2008 - 2010 годах является существенное снижение количества субъектов Российской Федерации, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности с 71 в 2009 году до 45 в 2011 году.

В 2009 - 2011 годах предусматривается дальнейший рост расходов федерального бюджета  на предоставление субвенций регионам, что связано с увеличением  их количества и индексацией. Без  учета субвенций, предусмотренных  регионам, на финансирование передаваемых государственных полномочий, увеличение объема межбюджетных трансфертов составит в 2011 году всего 116,6 млрд. рублей, или 13,6 %, по сравнению с 2008 годов. В межбюджетных трансфертах бюджетам государственных внебюджетных фондов подавляющую долю (95 %) составляют трансферты Пенсионному фонду, которые в 2009 году составили 1,7 трлн. рублей (на 19,6 % больше, чем в предыдущем году), в 2010 году – 2,3 трлн. рублей (на 37 %).²³

Таблица 3.

Структура расходов федерального бюджета  за 2008-2010 гг.

Ежегодно  возрастает финансирование национальной экономики из федерального бюджета. На эти цели в 2009 г. было направлено 1,6 трлн руб. (18,8%).Государство достаточно активно поддерживает различные отрасли экономики. В частности, сельское хозяйство, транспорт и дорожное строительство. Существенная доля расходов по этому разделу была направлена на осуществление федеральных целевых программ. Например, на ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года», «Развитие атомного энергопромышленного комплекса России на 2007-2010 годы и на перспективу до 2015 года», « Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)», «Федеральная космическая программа России на 2006-2015 годы» и др. Также часть средств пошла на взносы  РФ в уставные капиталы компаний.

Расходы федерального бюджета на реализацию приоритетных национальных проектов в  целом снижаются в 2010 г. по сравнению с предыдущим годом на 25%.

Это связано  с тем, что по национальному проекту  «Образование» в среднесрочной  перспективе предусматривается  завершение реализации ряда направлений, а также отражение отдельных  расходов по Рособразованию и их передача субъектам Российской Федерации, по национальному проекту «Здоровье» основной рост расходов предусмотрен на 2009 год и обусловлен повышением заработной платы работникам бюджетной  сферы, по национальному проекту  «Развитие агропромышленного комплекса» финансирование мероприятий предусматривается  в рамках соответствующей государственной  программы.

Отмечается  недостаточная прозрачность расходов, связанных с подготовкой Олимпиады  и с развитием г. Сочи как горноклиматического  курорта. Аналогичная ситуация в 2006 году отмечалась при реализации национальных проектов, которая была разрешена  путем введения дополнительных отдельных кодов бюджетной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.²⁴

По разделу  «Национальная безопасность  и  правоохранительная деятельность»  было выделено более 1 трлн руб. в 2009 г. (10,7%). Данный показатель превысил аналогичный за предыдущий период в 2 раза Причем доля этого раздела в структуре расходов федерального бюджета ежегодно снижалась до 2008 г.

В 2010 году объем расходов претерпевает незначительные изменения. Это обусловлено тем, что большая часть антикризисных расходов были произведены в 2009 году. Тем не менее произошло изменение структуры расходов бюджета. С одной стороны, существенно сокращаются расходы по разделу «Национальная экономика» (-25% по сравнению с объемом расходов в 2009 году), а также по разделам «ЖКХ» (-3,6%), «Образование» (-3,5%), «Здравоохранение» (-4,5%), «Культура» (-5,7%), «Охрана окружающей среды» (-8,3%), а с другой, растут расходы на «Межбюджетные трансферты государственным внебюджетным фондам РФ» (25,4%) за счет роста трансфертов Пенсионному фонду, на «Общегосударственные вопросы» (23,7%) в основном из-за увеличения расходов на обслуживание государственного долга РФ (101,5 млрд. руб.) и на имущественный взнос в госкорпорацию «Олимпстрой» (102,0 млрд. руб.), а также по разделам «Национальная оборона» (3,4%) и «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» (5,6%).²⁵

3. Основные проблемы и направления совершенствования бюджетной политики России в современный период

3.1 Проблемы совершенствования бюджетной политики в Российской Федерации

Проведение бюджетной  политики в кризисный период уже  не идет в русле тех прогнозов  социально-экономического развития, под  которые изначально закладывались  все бюджетные проектировки. Ухудшение  всех наиболее значимых социально-экономических  показателей ставит под сомнение достижение тех целевых параметров, которые закладывались в долгосрочной бюджетной стратегии.

Одним из последствий кризиса  стало отклонение реальной политики от ряда принципиальных положений, закрепленных в Бюджетном кодексе, в частности:

• смягчение требований к предельной величине ненефтегазового дефицита;
• объявление ограничения на общий уровень бюджетного дефицита;
• отказ, хотя и временный, от трехлетнего бюджета;
• установление предельных уровней – ограничений по отдельным направлениям расходов.

Кроме этого, исходя из публичных  заявлений руководства Минфина  России, можно заключить, что готовность к корректировке нормативно-установленных  принципов бюджетной политики существует и в настоящее время. Следует  привести в пример предложение возвратить использование цены отсечения в  качестве механизма определения  пропорции между расходованием  и сбережением нефтегазовых доходов  федерального бюджета, а также решение  о передаче в распоряжение Внешэкономбанка  доходов, полученных от размещения средств  Фонда национального благосостояния.

Все вышеперечисленное свидетельствует  о высокой неопределенности базовых принципов бюджетной политики, которая будет оказывать негативное влияние на устойчивость бюджетной сферы вне зависимости от сценариев развития мировой и российской экономики.

Воздействие финансово-экономического кризиса и значительное ухудшение  макроэкономической стабильности привело  к существенным изменениям, прежде всего, в текущей бюджетной политике.

Падение как нефтегазовых, так и ненефтегазовых доходов федерального бюджета, вкупе с сокращением запланированных ранее расходов и увеличением финансирования мер антикризисной поддержки привело к образованию дефицита бюджета в 2009 году в размере 5,9% ВВП.

Тяжелая ситуация с региональными бюджетами  потребовала усиления мер по оказанию им финансовой помощи. Произошло изменение механизма межбюджетных трансфертов, в частности, соотношение двух основных видов дотаций (на выравнивание бюджетной обеспеченности и на сбалансированность бюджетов) четко показывало сдвиг от формульного к «ручному» распределению федеральных средств: в 2008 г. объем дотаций на сбалансированность составлял 13,9% от дотаций на выравнивание, а в 2009 г. – чуть более 50%.

Фактически  кризис подтолкнул федеральные власти к пересмотру приоритетов в социальной политике. Результатом монетизации  льгот, проведенной в 2005 г., стал рост социальных обязательств регионов, и многие из них не могли с этими обязательствами справиться. До последнего времени федеральный бюджет вынужден был оказывать регионам значительную финансовую помощь, перечисляя трансферты на софинансирование региональных полномочий (на поддержку региональных категорий льготников). В 2009 г. эта система дала трещину – федеральное софинансирование региональных полномочий по социальной политике росло медленно. В 2010 г. произошел ее слом – в федеральном бюджете сохранено только федеральное софинансирование расходов по поддержке репрессированных и реабилитированных, а помощь остальным, более крупным по численности, категориям региональных льготников (ветераны труда, труженики тыла), малоимущим семьям с детьми (детские пособия), а также предоставление малообеспеченным гражданам субсидий на оплату ЖКУ полностью ляжет на плечи регионов. Сокращение финансирования этих обязательств может привести к росту социальной напряженности в регионах.²⁶