Материальные нормы бюджетного
права устанавливают бюджетное
устройство и бюджетную систему
Российской Федерации; состав доходов
и направления расходов бюджетной
системы; полномочия по получению бюджетных
доходов и т.д. Материальные нормы
составляют основу бюджетного права.
Что касается процессуальных
норм бюджетного права, то они выполняют
подчиненную, служебную роль по отношению
к материальным нормам бюджетного права.
Однако это не умаляет их значения,
поскольку они обеспечивают правильное
применение материальных норм. Отличительной
особенностью процессуальных норм бюджетного
права является то, что они имеют
процедурный характер. Эти нормы
регламентируют бюджетный процесс
– процедуру составления, рассмотрения,
утверждения и исполнения бюджетов
и отчетов об их исполнении. Процессуальные
нормы бюджетного права распределяются
по стадиям бюджетного процесса. Исключительно
важную роль процессуальные нормы бюджетного
права играют в четкой регламентации порядка
разрешения разногласий, возникающих
при рассмотрении и утверждении бюджетов,
например, реализация права отлагательного
вето Президента РФ при утверждении федерального
бюджета и другие процедурные вопросы,
связанные с осуществлением бюджетной
компетенции соответствующими субъектами.
Совокупность
нормативных актов, содержащих нормы
бюджетного права, образуют источники
бюджетного права. Бюджетные отношения
также регулируются нормативными актами,
издаваемыми Правительством РФ, правительствами
субъектов РФ, органами местного самоуправления.
Значительная роль в регулировании
бюджетных отношений принадлежит
нормативным актам Министерства
финансов РФ, министерств финансов
субъектов РФ, финансовых органов
других субъектов РФ.
Основополагающим актом бюджетного
права является Конституция РФ 1993
г., в которой заложены основы бюджетных
прав федеральных, региональных и местных
органов власти, сформулированные с
учетом федерального устройства государства.
В соответствии со ст. 5 Конституции
РФ федеративное устройство Российской
Федерации основано на государственной
целостности и разграничении
предметов ведения и полномочий
между органами государственной
власти Российской Федерации и органами
государственной власти ее субъектов.
Предметы ведения в области бюджета
сформулированы в ст. 71 Конституции
РФ, где сказано, что в ведении
Российской Федерации находятся
федеральный бюджет, федеральные
налоги и сборы, федеральные фонды
регионального развития.
В статье 72 Конституции РФ
записано, что установление общих
принципов налогообложения в
Российской Федерации находится
в совместном ведении Российской
Федерации и ее субъектов. В статье
1 «Протокола к договору о разграничении
предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной
власти Российской Федерации и органами
власти краев, областей, городов Москвы
и Санкт-Петербурга Российской Федерации»
зафиксировано, что к совместному
ведению относится и установление
общих принципов бюджета системы
Российской Федерации.
В статье 75 Конституции РФ
подчеркивается, что системе налогов,
взимаемых в федеральный бюджет,
и общие принципы налогообложения
в Российской Федерации устанавливаются
федеральными законами.
Наиболее важным и емким законодательным
актом в области бюджетного права
является Бюджетный кодекс РФ, принятый
Государственной Думой Федерального
Собрания 17 июля 1998 г. В нем установлены
общие принципы бюджетного законодательства,
правовые основы функционирования бюджетной
системы Российской Федерации, правовые
положения субъектов бюджетных
правоотношений, порядок регулирования
межбюджетных отношений, а также
определены основы бюджетного процесса
в Российской Федерации. Бюджетный
кодекс законодательно закрепил компетенцию
и полномочия органов власти всех
уровней в бюджетной сфере. Нормы
бюджетного права содержатся не только
в специальном законодательстве,
но и в актах более общего характера.
Источниками бюджетного права
являются и акты, регламентирующие
правовое положение государственных
органов, в той или иной мере имеющих
отношение к формированию и использованию
федерального бюджета (Указ Президента
РФ «О Федеральном казначействе»
и др.).
На основе российского законодательства
разрабатываются и принимаются
нормативные акты республик в
составе Российской Федерации и
других ее субъектов, а также органов
местного самоуправления. Исходные начала
бюджетного права определяются, как
уже говорилось, Конституцией РФ, а
также конституциями республик
в составе Российской Федерации,
уставами других ее субъектов.
3 БЮДЖЕТНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ
И ИХ СУБЪЕКТЫ
Бюджетные права являются неотъемлемым
элементом правового статуса
любого субъекта бюджетного права. Через
призму этих прав определяются участие
субъектов в формирование бюджетной
системы и их взаимоотношения
при осуществлении бюджетной
деятельности.
Бюджетные правоотношения представляют
собой отношения, возникающие между
различными субъектами в процессе составления
и рассмотрения проектов, утверждения
и исполнения бюджетов всех уровней
бюджетной системы Российской Федерации,
контроля за их исполнением. В зависимости
от группы бюджетных правоотношений,
в рамках которых реализуются
бюджетные права субъектов, они
могут быть материального и процессуального
характера. По субъективному составу
бюджетные права могут принадлежать
как конкретным представительным и
исполнительным органы власти разного
уровня, так и государству в
целом, административно-территориальным
образованиям.
Распределение бюджетных
прав по вертикали, т. е. между представительными
и исполнительными органами власти
разного уровня, равно как и
между Российской Федерацией и ее
субъектами, основано на конституционных
нормах и договорах о разграничении
предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной
власти и органами власти субъектов
Федерации. Вертикальное распределение
бюджетных прав между выше- и нижестоящими
субъектами тесно связано с государственным
суверенитетом соответствующих
субъектов.
Распределение бюджетных
прав между представительными и
исполнительными органами власти одного
уровня, т. е. по горизонтали, основано
на конституционных нормах о разделении
компетенции между различными ветвями
власти.5
Бюджетные права на федеральном, республиканском,
областном, краевом и местном
уровнях осуществляются соответствующими
представительными и исполнительными
органами власти. В связи с этим
территориальный уровень рассмотрения
бюджетных прав является более предпочтительным,
так как бюджетные права государства
и административно-территориальных
образований полностью поглощают бюджетные
права органов власти соответствующих
образований.
Под бюджетными правами Российской
Федерации и административно-территориальных
образований понимается совокупность
их прав и обязанностей в области
бюджетной деятельности, осуществляемых
соответствующими представительными
и исполнительными органами власти.
Бюджетные права Российской Федерации,
исходя из особенностей ее бюджетно-правового
статуса, можно подразделить на две
группы:
1) бюджетные права Российской
Федерации как суверенного, единого
и неделимого федеративного государства;
2) бюджетные права Российской
Федерации в отношении собственного
и нижестоящего бюджетов.
Первая группа бюджетных прав основана
на конституционных нормах, устанавливающих,
что суверенитет Российской Федерации
распространяется на всю ее территорию
и что в ведении Российской
Федерации находится установление
правовых основ единого рынка, финансовое,
валютное, кредитное и таможенное
регулирование. Российская Федерация
имеет такие бюджетные права,
которые распространяются на все
ее субъекты и органы местного самоуправления.
К бюджетным правам Российской Федерации
как единого неделимого суверенного
федеративного государства можно
отнести: установление видов бюджетов,
порядка и принципов объединения
в бюджетной системе РФ; определение
видов расходов, включаемых в бюджет
текущих расходов и в бюджет развития;
определение состава доходных источников,
поступающие в бюджеты субъектов
РФ и местные бюджеты; установление
общего порядка формирования расходной
части бюджетов разного уровня; установление
общего порядка и принципов распределения
доходов в бюджетной системе
РФ; утверждение единых бюджетных
классификаций, действующих на всей
территории РФ, и их видов; установление
принципов и основ организации
бюджетного процесса в РФ независимо
от уровня его осуществления и
установление основ бюджетных прав
субъектов РФ и органов местного
самоуправления и принципов бюджетных
взаимоотношений между Российской
Федерацией и ее субъектами; осуществление
методического руководства в
бюджетной деятельности и контроля
за соблюдением федерального бюджетного
законодательства на всей территории
Российской Федерации; установление общей
системы мер по сбалансированности
бюджетов всех уровней; составление
консолидированного бюджета Российской
Федерации.
Вторая группа бюджетных
прав включает права по формированию,
распределению и использованию
федерального бюджета и права
по отношению к бюджетам нижестоящего
территориального уровня, а именно
права на: свой бюджет; получение
закрепленных доходов, включаемых в
федеральный бюджет; определение
направлений использования федерального
бюджета и объемов бюджетных
средств по этим направлениям; организацию
и осуществление бюджетного процесса;
установление предельного размера
дефицита федерального бюджета и
разработку мер по его сокращению
на стадии исполнения; утверждение
перечня защищенных статей текущих
расходов федерального бюджета; утверждение
оборотной кассовой наличности в
составе федерального бюджета; образование
резервных и иных целевых фондов в составе
федерального бюджета; законодательное
регулирование всех вопросов по формированию,
распределению и использованию федерального
бюджета; утверждение порядка реализации
стадий бюджетного процесса на федеральном
уровне; определение перечня регулирующих
источников доходов в составе доходов
федерального бюджета; уточнение статей
доходов и расходов по федеральному бюджету
в процессе его исполнения; введение механизма
секвестра по федеральному бюджету; утверждение
отчета об исполнении федерального бюджета.
Бюджетные права Российской Федерации
по отношению к бюджетам ее субъектов
включают: утверждение дифференцированных
или единых нормативов отчислений от
регулирующих доходов для зачисления
их в государственные бюджеты
субъектов РФ; определение размеров
субвенций для передачи в бюджеты
субъектов РФ, а также целевых
направлений использования и
иных условий их предоставления; определение
размеров дотаций, передаваемых из федерального
бюджета в бюджеты субъектов
РФ; принятие специального законодательства,
регулирующего порядок предоставления
дотаций и субвенций из федерального
бюджета и их использование; закрепление
за бюджетами субъектов Российской
Федерации на срок не менее чем
пять лет любых регулирующих доходов
и передача в эти же бюджеты
своих закрепленных доходов в
целях обеспечения гарантированного
уровня доходной части минимальных
бюджетов нижестоящего территориального
уровня; определение расходной части
минимального бюджета субъектов
РФ, гарантируемой своими финансовыми
возможностями; осуществление контроля
в рамках своих полномочий соблюдением
субъектами РФ федерального законодательства;
возмещение выпавших доходов и ущерба,
причиненного бюджетами субъектов
РФ в результате своих правомерных
и неправомерных действий.
Статья 7 Бюджетного кодекса РФ в
области регулированию бюджетных
правоотношений к ведению Российской
Федерации относит: установление общих
принципов организации и функционирования
бюджетной системы РФ; разграничение
налогов и других доходов между
уровнями бюджетной системы, а также
распределение в порядке межбюджетного
регулирования от федеральных налогов
сборов и иных доходов федерального
бюджета между бюджетами разных
уровней бюджетной системы РФ;
разграничение полномочий по осуществлению
расходов между бюджетами разных
уровней бюджетной системы РФ;
определение основ составления
и рассмотрения проектов бюджетов всех
уровней бюджетной системы Российской
Федерации, их утверждения и исполнения,
утверждения отчетов об их исполнении
и осуществления контроля за исполнением;
определение основ формирования
доходов, осуществления расходов из
бюджетов всех уровней бюджетной
системы РФ; определение основ
осуществления государственных
и муниципальных заимствований,
а также основ управления государственным
и муниципальным долгом; установление
порядка составления и рассмотрения
проекта федерального бюджета, осуществления
контроля за его исполнением, составления
отчетности об исполнении утверждения
отчетов об исполнении федерального
бюджета и бюджетов государственных
внебюджетных фондов; составление и
рассмотрение проекта федерального
бюджета, утверждение и исполнение
федерального бюджета, осуществление
контроля за его исполнением и
утверждение отчетов об исполнении
федерального бюджета и бюджетов государственных
внебюджетных фондов; установление федеральными
законами порядка осуществления заимствований
Российской Федерации, субъекта Российской
Федерации и органов местного самоуправления,
управления долгом Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления; осуществление
государственных заимствований Российской
Федерации и предоставление кредитов
иностранным государствам, а также управление
государственным долгом Российской Федерации;
установление порядка формирования доходов
федерального бюджета и бюджетов государственных
внебюджетных фондов; осуществление расходов
федерального бюджета и бюджетов государственных
внебюджетных фондов; установление порядка
и условий предоставления финансовой
помощи и бюджетных ссуд из федерального
бюджета бюджетам субъектов Российской
Федерации и местным бюджетам; предоставление
финансовой помощи и бюджетных ссуд из
федерального бюджета бюджетам субъектов
Российской Федерации и местным бюджетам;
установление общих принципов и условий
предоставления бюджетных кредитов; установление
минимальных государственных социальных
стандартов, норм и нормативов финансовых
затрат на единицу предоставленных государственных
или муниципальных услуг; утверждение
бюджетной классификации РФ; установление
единых форм бюджетной документации и
отчетности для бюджетов всех уровней
бюджетной системы РФ; формирование, обеспечение
погашение и обслуживание внешнего долга,
определение перечня и порядка осуществления
государственных внешних заимствований;
определение перечня и порядка формирования
государственных внебюджетных фондов,
управление их деятельностью; установление
оснований и порядка привлечения к ответственности
за нарушение бюджетного законодательства
Российской Федерации.
Бюджетный кодекс, кроме
того, регламентирует полномочия федеральных
органов власти в сфере формирования
доходов бюджетов (ст. 53 БК РФ). Установлено,
что новые виды доходов, их отмена
или изменение возможны только путем
внесения соответствующих изменений
в налоговое законодательство Российской
Федерации. Федеральные органы законодательной
власти могут также устанавливать
новые виды неналоговых доходов,
отменять или изменять действующие
после представления федеральными
органами исполнительной власти своего
заключения и только путем внесения
изменений в Бюджетный Кодекс.
Федеральные органы исполнительной
власти предоставляют неналоговые
кредиты, отсрочки и рассрочки по
уплате налогов и иных обязательных
платежей в федеральный бюджет в
соответствии с налоговым законодательством
РФ в пределах лимитов предоставления
налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек
по уплате налогов и иных обязательных
платежей, определенных федеральным
законом о федеральном бюджете
на очередной финансовый год.
К ведению федеральных
органов относится также разграничение
бюджетных доходов и расходов
между федеральным и региональным
бюджетами. Разграничение налогов
и сборов между бюджетами регламентируется
частью 1 Налогового кодекса РФ. Разграничение
расходов между звеньями бюджетной системы
регламентируется Бюджетным кодексом
РФ (раздел III гл. 11).6
Бюджетный кодекс РФ в ст.
54 определяет порядок формирования
и распределения целевых бюджетных
фондов: доходы федеральных целевых
бюджетных фондов обособленно учитываются
в доходах федерального бюджета
по ставкам, установленным налоговым
законодательством Российской Федерации
и распределяются между федеральными
целевыми бюджетными фондами и территориальными
целевыми бюджетными фондами по нормативам,
определенным федеральным законом
о федеральном бюджете на очередной
финансовый год.
Бюджетные права субъектов Российской
Федерации определены в Бюджетном
кодексе РФ. Кроме того, субъекты
Российской Федерации имеют право
издавать свои законодательные акты,
регламентирующие бюджетные правоотношения
на подведомственной территории.
По направленности бюджетные
права субъектов Российской федерации
можно подразделить на три группы:
1) бюджетные права по отношению
к федеральному бюджету;
2) бюджетные права по отношению
к собственному бюджету;
3) бюджетные права по отношению
к бюджетам нижестоящего территориального
уровня.
Все субъекты Российской Федерации
обладают равными бюджетными правами
по всем трем направлениям.