Одной из главных причин «выбраковки» подписей в подписных листах указанных инициативных групп оказалось следующее обстоятельство. Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»¹⁰ требовал указывать в подписном листе полную дату рождения гражданина, ставящего свою подпись. Принятый позднее Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»¹¹ предусматривал проставление в подписном листе только года рождения (за исключением граждан, которым в текущем году исполняется 18 лет). Однако данный федеральный закон в силу приоритета федерального конституционного закона может применяться к процедурам, связанным с референдумом Российской Федерации, только в части, не противоречащей федеральному конституционному закону. Такая формальная зацепка позволила Центризбиркому избежать назначения референдумов.

     В сентябре 2002 г. инициативу проведения общероссийского референдума начало готовить руководство КПРФ. Оно сформулировало для вынесения на референдум четыре вопроса:

     1. Согласны ли вы с тем, чтобы  в Российской Федерации федеральным  законом была запрещена купля–продажа  земли, за исключением земель  личных подсобных хозяйств, приусадебных, дачных, садоводческих и гаражных участков, участков под индивидуальными домами и хозяйственными строениями?

     2. Согласны ли вы с тем, что  размер оплаты жилья, электроэнергии  и иных коммунальных услуг  населением в сумме не должен  превышать 10 процентов от совокупного  дохода семьи?

     3. Согласны ли вы с тем, что минимальная зарплата и минимальная пенсия гражданина Российской Федерации, начиная с 2004 года, не должна быть ниже прожиточного минимума?

     4. Согласны ли вы с тем, чтобы  в Российской Федерации недра,  леса, водоемы и другие природные ресурсы, а также предприятия железнодорожного транспорта, топливно-энергетического комплекса, оборонной промышленности, черной и цветной металлургии находились исключительно в государственной собственности как объекты, обеспечивающие национальную безопасность России и достойную жизнь каждому гражданину?

     14 сентября в Краснодаре было  проведено собрание и оформлены  инициативные группы отдельно  по каждому из перечисленных  выше вопросов. Эти группы 17 сентября  обратились в Избирательную комиссию  Краснодарского края с ходатайствами о своей регистрации.

     Однако  противники проведения коммунистического  референдума сумели опередить инициаторов. 5 – 6 сентября в Государственную  Думу были внесены два законопроекта. Один из проектов (авторы – лидеры основных фракций и групп или их заместители: В.В. Володин, С.В. Иваненко, О.В. Морозов, Б.Е. Немцов, В.А. Пехтин, Г.И. Райков) вносил изменения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации». Второй (автор – член фракции ОВР, будущий член Центризбиркома Российской Федерации В.А. Крюков) исключал из «рамочного» федерального закона норму, запрещающую обратную силу закона в отношении федерального референдума.

     18 сентября проект федерального  конституционного закона о внесении  изменений в закон о референдуме Российской Федерации был принят в первом чтении. 20 сентября он был принят во втором и третьем чтениях. В тот же день во всех трех чтениях был принят и второй закон, разрешающий обратную силу первого. Оба закона были одобрены Советом Федерации 25 сентября, подписаны Президентом 27 сентября и опубликованы в «Российской газете» 28 сентября 2002 г.

     А 1 октября 2002 г. Избирательная комиссия Краснодарского края приняла четыре решения об отказе в регистрации  инициативных групп на том основании, что предложенные вопросы не соответствует Конституции Российской Федерации и Федеральному конституционному закону «О референдуме Российской Федерации», поскольку предусматривает возможность ограничения общепризнанных прав человека и гражданина. Таким образом, оказалось, что реальной необходимости в спешном изменении федерального конституционного закона не было.

     Суть  федерального конституционного закона от 27 сентября 2002 г. состоит в том, что в период федеральной избирательной  кампании и в последний год  полномочий Государственной Думы и (или) Президента Российской Федерации запрещено проведение референдума Российской Федерации (кроме референдума, проводимого по инициативе Конституционного Собрания или инициированного в соответствии с международным договором). Более того, закон запретил выступать с инициативой проведения референдума Российской Федерации, как в период федеральной избирательной кампании, так и в том случае, «если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, иных выборных федеральных органов государственной власти».

     Получилось, с учетом сложившихся сроков проведения федеральных выборов, что период, в течение которого закон разрешает  проведение референдума, составляет менее  двух лет в пределах одного четырехлетнего избирательного цикла. Если же выборы депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации окажутся разделенными периодом в два года, то проведение референдума Российской Федерации, инициированного гражданами Российской Федерации, окажется просто невозможным.

     Кроме того, приведенная выше формулировка закона страдает существенной неопределенностью. Дело в том, что сроки прохождения  всех этапов референдумного процесса зависят от многих участников данного  процесса. Поэтому в момент выдвижения инициативы референдума невозможно точно определить, придется ли проведение референдума на последний год полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации или нет. Это позволяет (точнее, вынуждает) толковать данную норму закона совершенно произвольно.

     Еще одна неопределенность связана с  тем, что в законе нет ответа на вопрос, что должен делать президент  в случае, если в поддержку инициативы проведения референдума собрано  необходимое количество подписей и  инициатива проведения референдума признана соответствующей Конституции, но срок, в течение которого должно быть проведено голосование, попадает на период, во время которого проведение референдума запрещено. Такая неопределенность позволяет вообще отказаться от назначения референдума и тем самым нарушить права граждан на участие в референдуме.

     Группа  депутатов Государственной Думы обратилась в Конституционный суд  с запросом о соответствии этого  закона Конституции Российской Федерации. 11 июня 2003 г. Конституционный суд в своем Постановлении № 10-П признал закон соответствующим Конституции Российской Федерации.

     К сожалению, в новом федеральном  конституционном законе от 28 июня 2004 г. эти нормы воспроизведены практически  в том же виде.

1.3. Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» 2004 г.

     Приняв  решение о том, что федеральный  конституционный закон о референдуме  должен регулировать все вопросы, связанные  с проведением референдума Российской Федерации, российские законодатели в  определенной степени оказались в «ловушке». Практика привела к необходимости унификации многих избирательных и референдумных процедур. За период 1995 – 2004 годов трижды (в 1997, 1999 и 2002 годах) кардинально обновлялся «рамочный» закон, регулирующий не только все выборы на территории Российской Федерации, но также региональные и местные референдумы. А в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» (в силу того, что принятие и изменение федерального конституционного закона требует квалифицированного большинства в обеих палатах Федерального Собрания) сохранились старые нормы, в том числе касающиеся системы избирательных комиссий, порядка проведения голосования и подсчета голосов и тому подобное.

     Другая  «ловушка» возникла в результате исключения федеральных органов государственной власти из числа возможных инициаторов референдума. Союзный договор с Республикой Беларусь предусматривает вынесение на референдум проекта Конституционного Акта Союзного государства. Но, в соответствии с федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 г., для того, чтобы вынести этот вопрос на референдум, федеральные органы власти должны собрать 2 миллиона подписей.

     В связи с этими обстоятельствами возникла необходимость принятия нового федерального конституционного закона о референдуме. В докладе Центризбиркома «О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах»,¹² представленном в октябре 2000 г., подготовка и принятие этого закона планировалась не позднее 2001 года. Однако процесс интеграции России и Беларуси резко замедлился, и работа над законом о референдуме отошла на задний план.

     Работа  над проектом нового закона была завершена  лишь в 2004 году. Проект был внесен в  Думу 19 мая, и уже 2 июня он был принят в первом чтении. На подачу поправок было отведено всего 6 дней (включая выходные). Тем не менее, депутаты внесли 173 поправки, из которых профильным комитетом были поддержаны только 47. Кроме того, одна из одобренных комитетом поправок по настоянию А.А. Вешнякова была отклонена на пленарном заседании.

     11 июня Федеральный конституционный  закон «О референдуме Российской Федерации» был принят сразу во втором и третьем чтениях. Таким образом, процедура прохождения этого важнейшего закона в Государственной Думе заняла всего 23 дня. Для закона, содержащего 93 статьи и более 200 страниц текста, это, вероятно, рекорд.

     23 июня закон был одобрен Советом  Федерации и 28 июня подписан Президентом.¹³

     Большинство новелл этого закона можно разделить  на четыре группы. Первая группа – приведение референдумных процедур в соответствие с процедурами, предусмотренными Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Вторая группа связана с предоставлением федеральным органам власти инициировать референдум Российской Федерации по вопросам, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации. Третья группа повторяет временные ограничения на проведение референдума, внесенные еще в сентябре 2002 г.

     Наиболее  интересна и показательна четвертая  группа новелл. Эти новеллы направлены на усложнение процедуры выдвижения инициативы референдума. К ним можно отнести:

1. требование, чтобы инициативная группа состояла из региональных подгрупп, созданных не менее чем в половине субъектов Федерации;
2. требование, чтобы каждая региональная подгруппа включала не менее 100 участников референдума;
3. требование нотариального заверения подписей всех участников собрания региональной подгруппы;
4. требование регистрировать каждую региональную подгруппу в соответствующей избирательной комиссии субъекта Федерации;
5. запрет регистрации иной региональной подгруппы, если в субъекте Федерации уже зарегистрирована региональная подгруппа с такой же по смыслу или содержанию формулировкой вопроса;
6. ограничение двумя месяцами срока, в течение которого не менее чем в половине субъектов Федерации должны быть зарегистрированы региональные подгруппы;
7. предоставление права сбора подписей исключительно членам инициативной группы;
8. требование собирать подписи только в тех субъектах Федерации, где зарегистрированы региональные подгруппы;
9. сокращение срока сбора подписей с трех месяцев до 45 дней;
10. возможность отзыва инициативы решением собраний более половины региональных подгрупп.

     По  утверждению А.А. Вешнякова все  эти нормы, усложняющие инициирование  референдума, предложены для того, чтобы на референдум можно было выносить только такой вопрос, который действительно нужен для всего общества и государства.¹⁴

Глава 2. Проблемы законодательного регулирования  референдума в РФ

2.1. Референдум как форма народовластия

     Статья 3 Конституции Российской Федерации провозглашает референдум наряду с выборами высшим непосредственным выражением власти народа. Очевидно, что законодательство о референдуме должно исходить именно из этого конституционного положения и в первую очередь обеспечивать возможность осуществления данной формы народовластия и реализацию закрепленных в статье 32 Конституции права граждан страны участвовать в референдуме.¹⁵

     Однако, как видно из приведенного выше обзора, законодательство о референдуме (в  первую очередь – о референдуме Российской Федерации) в значительной степени направлено на ограничение права граждан участвовать в референдуме, на максимальное воспрепятствование проведению референдума.