В Великобритании нет закона о лоббизме. По сравнению с многими другими странами особое внимание уделяется обеспечению традиционных механизмов учета общественного мнения – например, праву на обращение, через которые по большому счету и могут продвигаться частные интересы. Формализация контактов общественных институтов и власти зажжется на правовых и этических требованиях к действиям (бездействию) должностных лиц, вступающим в контакты с общественными институтами, а также запретах ряда их деяний. Особое место в системе регулирования продвижения частных интересов занимают кодексы поведения членов парламента, министров, служащих и доклады Комитета по стандартам публичной жизни, формально входящему в структуру Администрации Кабинета министров¹⁸. Возможно, что институциональные условия работы органов, ориентированные на широкий диалог с обществом, правовые и этические требования к поведению должностных лиц, позволяют обходиться без формализации лоббизма. Кроме того, в Великобритании делается ставка на саморегулирование деятельности общественных институтов по продвижению интересов. «Лоббисты» объединены в ассоциации и альянсы политических консультантов, которые разрабатывают кодексы поведения для представителей их профессионального сообщества и пытаются самостоятельно осуществлять контроль в этой сфере 

2.1.2 Правовые основы  в России

    Вопрос о законодательном регулировании лоббизма в России вновь стал актуальным в середине 2008 г. Правотворческую активность подхлестнуло принятие Указа Президента РФ от 31 июля 2008 г., утвердившего Национальный план противодействия коррупции. В нем предлагается рассмотреть вопрос о подготовке нормативного правового акта, регулирующего лоббистскую деятельность. Представители исполнительной власти приступили к подготовке соответствующего законопроекта¹³. Депутаты Государственной Думы расходятся во мнениях относительно необходимости принятия закона о лоббизме. Одни сетуют на отсутствие закона о лоббизме и заявляют, что это мешает работать им и их коллегам¹⁴. Другие считают, что к принятию такого закона страна не готова. Пока нет ответа, каким образом описать отношения лоббизма, формализовать и легализовать их, какие институты создать, чтобы бизнес не прятался. Однако это не означает, что над законом не надо работать. Работа над ним позволит сформировать определенную культуру¹⁵.

    В России, в настоящее время, нет закона о лоббизме. Соответственно основным законом является Конституция РФ.¹⁶

    Участие граждан в управлении делами государства  относится к основополагающим правам гражданина (ст. 32 Конституции РФ). Кроме  того в ст. 3 Конституции Российской Федерации указывается, что народ осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, а в ст. 33 Конституции РФ содержится право граждан обращаться в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Все эти статьи Конституции закрепляют правовую основу общих и лоббистских взаимоотношений между органами власти и гражданами, их объединениями.

    Не  менее важной конституционной нормой, затрагивающей сферу лоббистских правоотношений и лоббистского процесса, является статья 104, Конституции РФ и особенно ее первая часть, в которой определены субъекты права законодательной инициативы.

    Всего их, согласно Конституции, 23.

    Активная  реализация этого права субъектами законодательной инициативы в форме внесения в федеральный законодательный орган законопроектов может быть и является объектом лоббистского интереса.

    В этих условиях, разрабатываемый федеральный  закон о регулировании лоббистской  деятельности можно отнести к группе законов об обществе и государственной власти. Фактически этот акт станет формируемой на базе Конституции РФ основой законодательства об отношениях между гражданским обществом и государственной властью, основным предметом регулирования которых является взаимодействие граждан, общественных объединений, некоммерческих и других организаций с различными органами государственной власти и местного самоуправления. Принятие федерального закона по анализируемой проблематике явится практической реализацией конституционных положений о праве граждан России участвовать в управлении делами государства и призвано восполнить существующий пробел в законодательстве в части развития правового института лоббизма. 

3. Сравнительный анализ политического  лоббизма на Западе и в России

    По  мнению В.В.Исакова  «отстаивая собственные  параметры модели регулирования  лоббизма в России, для России более  применимы принципы, заложенные в  американской модели регулирования  лоббизма»¹⁷. Чтобы стимулировать регистрацию лоббистов в России, где еще не сложились демократические традиции и многие привыкли решать вопросы «теневыми» методами, недостаточно просто предложить в обмен на регистрацию лоббистов выдавать пропуск в здание парламента или в другие федеральные органы. Необходимо предоставить лоббистам существенные права, которыми бы они могли воспользоваться при получении официального статуса зарегистрированного лоббиста.

    Анализ  зарубежного опыта и России в  сфере регулирования политического  лоббизма показывает, что одним из основных отличий является неурегулированность политического лоббизма не на практическом ни на законодательном уровне.

    В России особенно остро стоит проблема законодательного урегулирования, и  затем уже применение норм на практике. В Англии например, тоже нет закона о лоббизме, однако практически механизм регулирования отработан.

    Многие  сферы общественных отношений в  области лоббирования не охватываются специальным регулированием. Как  правило, определяется, какие контакты по характеру близки к лоббистским, однако с точки зрения права таковыми не являются. Речь, в частности, идет о деятельности СМИ, о позициях независимого эксперта, о свидетельских показаниях на заседаниях внутрипарламентских органов, о праве на обращение, о вливании финансовых средств в избирательные фонды кандидатов на выборные должности. Вместе с тем в ходе смежной с лоббизмом деятельности также может иметь место продвижение частных интересов. Специальное регулирование лоббизма не исключает иные правовые и институциональные механизмы продвижения частных интересов – право на обращение, влияние на общественно-политическую жизнь альтернативных организаций и движений. В частности, предложения альтернативных структур в США в адрес органов власти расширяют возможности эволюционирования общественной и государственной системы страны в целом¹⁸. В формировании политического курса США активное участие принимает множество полугосударственных (частных и общественных) организаций, представляющих интересы различных бизнес-групп – Торговая палата, Национальная ассамблея промышленников, Совет бизнеса, Круглый стол бизнеса, Американский совет по развитию международного бизнеса¹⁹.

    Вместе  с тем правовое регулирование  близких к лоббизму контактов  ориентируется на иные процедуры  и не подчиняется тем же, что  и в отношении лоббирования, формам контроля. Исключением является необходимость соблюдения требований к поведению должностных лиц и запретов определенных их деяний.

    Существуют  и «теневые» механизмы лоббирования, которые представляют собой отклонения реальной практики от нормативной или этической моделей поведения субъектов. В США «электронная» демократия используется как во благо – в целях распространения информации, необходимой для развития лоббистских контактов, – так и во вред – в целях информационного давления на должностных лиц²¹. Лоббистские фирмы создают профессиональные интернет-сайты, чаты, посредством которых можно в режиме реального времени обсуждать поправки к законопроектами²². Такие контакты лоббистов и должностных лиц, как правило, не подлежат контролю в установленном законом порядке.

    Посредством специальной процедуры невозможно урегулировать некоторые явления  общественной практики, которые непосредственно  сопряжены с лоббизмом – афиширование результатов общественных опросов, популяризация определенных позиций  через СМИ, кино-индустрию и шоу-бизнес. Таким образом, периодические изменения и дополнения правовых актов США и Канады свидетельствует о больших сложностях правового закрепления и практического воплощения лоббизма.

    Ученые  – юристы, политологи – расходятся во мнениях относительно существа лоббистской деятельности и ее влиянии на систему демократии государства. Некоторые авторы весьма настороженно воспринимают лоббизм в общественно-политической системе. По их мнению, он размывает народовластные устои общества и превращает демократические институты в инструменты влияния на власть отдельных групп интересов²⁰. Лоббизму необходимо противодействовать как явлению, которое не должно сопутствовать народному представительству, поскольку противоречит его сути. Ряд исследователей полагают, что российский механизм продвижения частных интересов фактически сросся с коррупцией, и предлагают рассматривать лоббизм как форму ее проявления²¹.

    Несмотря  на минусы, которые несет лоббирование для демократической системы  государства, немало исследователей смотрит положительно на сущность этого процесса. Лоббизм признается инструментом отстаивания законных интересов и каналом выхода той общественной энергии, которую нельзя подавить и на пути которой нельзя поставить нормативные барьеры, запрещающие диалог граждан с властью⁷. Через лоббистскую деятельность можно выражать различные интересы, которые не дойдут до публично-властных решений иными путями и останутся нереализованными⁸. В зарубежной литературе довольно распространенным является мнение, что любая демократия нуждается в лоббизме.

Заключение

    В современной мировой политологии  в анализе лоббизма выделяют две основные модели: англосаксонскую и континентальную.

    Англосаксонская модель интерпретирует суть лоббизма в обязательности государственной регистрации лоббистских организаций и определения рамок деятельности групп давления в сфере влияния на принятие властных ресурсов. Континентальная модель, к которой относится и современная Россия, не признает официальный лоббизм легально существующим явлением, но дает право заинтересованным группам воздействовать на власть через официальное участие в работе специально созданных совещательных и общественных структур при государственных органах.

    В развитие англосаксонской модели внесли свой научный вклад американская и английская школы^.

    Термин «лоббист» употребляется в двух значениях. В широком смысле он равнозначен термину «группа давления»; в другом смысле – это организация (юридическое агентство, служба политического консалтинга), оказывающая за деньги воздействие на процесс принятия решения в пользу клиента посредством прямого обращения к государственным служащим.

    Основными функциями лоббизма являются:

    - посредничество между обществом и государством;

    - замещение политического представительства.;

    - структурирование плюрализма общественного мнения;

    - информационная функция;

    - постановка актуальных проблем. 

    В настоящее время несколько стран  пошли по пути законодательного регулирования лоббизма и приняли соответствующие законы (США, Канада, Польша, Литва). В ряду иных механизмов влияния на власть и продвижения частных интересов в государственные решения лоббизм признается исключительным видом деятельности. Эта деятельность регулируется как специальным нормативным правовым актом, так и кодексами этики поведения должностных лиц законодательной и исполнительной властей, правилами и руководствами, резолюциями парламента, другими документами.

    В США и Канаде правовое регулирование  лоббизма распространяется на основной понятийный аппарат.

    Принятие  федерального закона по анализируемой проблематике явится практической реализацией конституционных положений о праве граждан России участвовать в управлении делами государства и призвано восполнить существующий пробел в законодательстве в части развития правового института лоббизма.

    Лоббизм в современном мире выступает важнейшим средством политической коммуникации в обществе.

    Долгое сдерживание исследований в этой области в России привело к тому, что до сих пор явление только уточняется в категориальном смысле.

    Необходимо рассматривать лоббизм как совершенно официальный и легитимный тип политической коммуникации.

    Наиболее позитивным в социальном смысле является необходимость четкого определения субъектов и объектов лоббизма в системе государственного управления Российской Федерации. В качестве положительного примера в данном случае мы бы привели определение сущности лоббистской деятельности, данное в проекте закона «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», где лоббистская деятельность понимается как взаимодействие физических лиц и представителей юридических лиц с федеральными органами государственной власти, их должностными лицами, депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации, непосредственной целью которого является оказание влияния на подготовку и принятие решения федеральными органами государственной власти».