Политический лоббизм в зарубежных странах и России

    Лоббисты  в этот период большей частью “промышляли” в коридорах исполнительной власти. В условиях огромных дыр в законодательстве возможности решать вопросы в индивидуальном порядке были колоссальными. Субсидии, получаемые на основе отдельных указов, правительственных постановлений и распоряжений, в какой-то момент перешли все мыслимые и немыслимые границы. Весной 1995 г. либеральное крыло в правительстве В.С. Черномырдина добилось от Б.Н. Ельцина выпуска специального указа, запрещавшего выдачу любых финансовых средств, не предусмотренных бюджетом. Однако президентская кампания 1996 года похоронила это антилоббистское начинание. В агитационных поездках президент Ельцин щедро сыпал авансами, порою подписывал указы буквально “на спине” министра финансов. С 1994 г. в документ основного лоббистского спроса превратился бюджет страны. Активную лоббистскую деятельность вызывали и обсуждения налоговых законов, законов о поддержке тех или иных отраслей экономки – пчеловодства, северного оленеводства и т.д.;

    во-вторых, большинство опрошенных участников конференции (62%) считали, что в стране уже сложились условия для развития цивилизованного, легального лоббизма.Однако они, к сожалению, ошибались. “Дикий” российский лоббизм действительно нуждался в упорядочении, юридическом оформлении, чтобы не наносить стране неисчислимый ущерб.

    Государство и общество должны были совместно  участвовать в налаживании механизмов трансформации негативных моментов лоббирования в позитивные. Они нуждались  в использовании цивилизованных начал лоббизма для форсирования рыночных реформ. Это можно было сделать с помощью специального закона о лоббизме, который содействовал бы упорядочению лоббистской деятельности в стране. Торгово-промышленная палата России в июле 1994 г. провела “круглый стол”, на котором обсуждался проект закона “О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти”. Все участники обсуждения высказались `за”, но законопроект так и “не пошел”.

    В принятии данного законопроекта  объективно были заинтересованы широкие  круги общественности, в том числе  и цивилизованный бизнес. Но сильнее оказались те, кто предпочитал строить свои взаимоотношения с государством и лоббистами по старому – скрытно и корыстно. То есть дальше разговоров и дискуссий дело не пошло. И до сих пор лоббизм в нашей стране широко распространен и “процветает”. Не будучи узаконенным, то есть легализованным, он служит мощной питательной базой коррупции в стране.

    С приходом к власти В.В. Путина и большей  структуризацией власти, общества и  бизнеса, наведением определенного  властного и юридического порядка предпринимательский класс оказался перед проблемой отстаивания своих интересов по-новому, сотрудничая с государственной властью. В частности, в этот период наблюдается “наплыв” бизнесменов в законодательные органы страны, сначала в региональные парламенты, Государственную Думу, а затем и в обновленный Совет Федерации (более четверти сенаторов и депутатов Госдумы – выходцы из предпринимательских структур). Бизнес активно внедряется и в исполнительную власть, пока что в регионах: Абрамович (Сибнефть) – на Чукотке, Хлопонин (Интеррос) – в Красноярском крае, Штыров (АЛРОСА) – в Якутии, Дарькин (дальневосточный бизнес) – в Приморье.

    Принятие  какого-то единого, пусть и самого современного “цивилизованного” закона о лоббистской деятельности вряд ли способно устранить коррупцию в коридорах российской власти. Ключевую роль в “окультуривании” лоббизма в России может и должна сыграть “четвертая власть” – свободная пресса. Речь идет о том, что нужно широко знакомить граждан с деятельностью групповых интересов, регулярно освещать ход и итоги контактов представителей власти и этих групп. Лоббизм выступает спутником демократии, поэтому от него не удастся уйти ни одному обществу, которое желает развиваться по демократическому пути. Для России это означает, что по мере вплетения норм и принципов народовластия в социальную практику лоббизм постепенно будет превращаться в необходимый социально-политический институт демократического общества.

2. Правовые  основы и особенности  политического лоббизма в зарубежных странах и России

1. Правовые  основы политического  лоббизма: сравнительный  анализ

1. Правовые  основы в зарубежных странах

    Каждому заинтересованному субъекту должна быть предоставлена возможность  выражения его интереса путем  личного доступа его или его  представителя на заседания подразделений органов публичной власти, а равно путем личного общения с перечисленными в законе должностными лицами. В этом выражается суть прав и обязанностей сторон лоббистской деятельности. Субъектами этих правоотношений, с одной стороны, выступают парламентарии и иные должностные лица, принимающие публично-властные решения или способные повлиять на их принятие. С другой стороны, субъектами являются союзы (ассоциации) коммерческих и некоммерческих организаций, саморегулируемые организации и другие общественные институты. Лоббистская процедура не интересна отдельному гражданину, который обладает политическими правами, позволяющими ему влиять на власть.

    Эта процедура может быть востребована общественными институтами, которые  нуждаются в особых правовых механизмах выражения их интересов, поскольку не могут выражать последние через институты традиционной демократии. Объект лоббистской деятельности – продвигаемый по каналам власти частный интерес или публично-властное решение, принятое с учетом этого интереса. Публично-властные решения могут оформляться в виде нормативных правовых актов и индивидуальных актов. Лоббизм направляется как на принятие публично-властных мер, так и на их непринятие.

    В настоящее время несколько стран  пошли по пути законодательного регулирования лоббизма и приняли соответствующие законы (США, Канада, Польша, Литва). В ряду иных механизмов влияния на власть и продвижения частных интересов в государственные решения лоббизм признается исключительным видом деятельности. Эта деятельность регулируется как специальным нормативным правовым актом, так и кодексами этики поведения должностных лиц законодательной и исполнительной властей, правилами и руководствами, резолюциями парламента, другими документами.

    В США и Канаде правовое регулирование лоббизма распространяется на основной понятийный аппарат. Даются определения лоббистской деятельности, клиентов (заказчиков), исполнителей (лоббистов, лоббистских фирм), перечисляются должностные лица, уполномоченные на контакты с лоббистами). Устанавливаются права и обязанности субъектов лоббистской деятельности, публичная система контроля над ней, виды незаконного лоббизма, основания и меры ответственности нарушителей¹⁰. После 2000 г. в США и Канаде были ужесточены контрольные механизмы в отношении субъектов, вовлеченных в лоббистскую деятельность, и приняты меры, направленные на перекрытие каналов «грязного» продвижения частных интересов.

    В США в соответствии с Новым  актом честного лидерства и открытой власти (The Honest Leadership and Open Government Act of 2007) увеличился срок до двух лет в течение которого конгрессмен, покинувший свой пост, не имеет права заниматься лоббистской деятельностью (ранее этот срок составлял 1 год). Было приостановлено действие положения о возможности конгрессмена принимать подарки в размере 50 долл. США; ограничен круг лиц, которые могут финансировать их поездки. Увеличился размер штрафа для нарушителей правовых предписаний – до 200 000 долл. США (ранее – 50 000), в качестве меры наказания был установлено лишение свободы сроком до 5 лет. Теперь лоббисты должны представлять отчеты ежеквартально (ранее – каждые полгода). Конгрессмены, осужденные в связи со взяточничеством, лжесвидетельством и другими преступлениями в сфере незаконного лоббирования, теряют право на пенсию. Были повышены требования к транспарентности информации, интересующей общество и лоббистов. Многие запреты получили распространение и на высокооплачиваемых сотрудников парламента, имеющих доход не менее 75% от оклада конгрессмена. Согласно Новому акту честного лидерства и открытой власти деятельность лоббистов и должностных лиц, которая осуществляется в противоречие с этикой поведения контактеров в публичной политике, подлежит пресечению.

    Иные  правовые и институциональные механизмы  продвижения частных интересов в зарубежных странах установлены практически в любом демократическом государстве. Продвижение интересов бизнеса и некоммерческих неправительственных организаций (НКО) осуществляется на основе нормативных правовых актов и по различным каналам влияния на принятие публично-властных решений. Эти каналы формализуются в виде: 1) регулярных консультаций между представителями власти и общественными институтами; 2) функционирования экспертных советов при органах; 3) организации общественных экспертиз на широкой социальной основе; 4) адаптации права на обращение и принципа транспарентности власти к собственно продвижению частных интересов. Эти механизмы продвижения частных интересов аналогичны лоббизму по своей социально-правовой природе. Системное регулирование диалога бизнеса, НКО и государства означает, что установлено несколько различных механизмов «лоббирования» и ни один из них не считается исключительным. Системное регулирование предоставляет субъектам возможность выбирать каналы влияния на публично-властные решения, задает гибкость и потенциал развития правовых механизмов продвижения частных интересов.

    В Германии развиты консультации власти с представителями крупных коммерческих организаций. «Классическими» лоббистами в ФРГ считаются союзы и  объединения (Verbande und Vereine). На основании регламентов органов исполнительной власти и положений об их деятельности представители этих организаций на постоянной основе «прикомандированы» к министерствам и иным государственным структурам. По состоянию на 2006 г. более 100 немецких фирм, промышленных союзов и научных фондов имели около 300 «своих» сотрудников, участвующих в консультациях при принятии публично-властных решений, в том числе в работе над законопроектами почти во всех федеральных и земельных министерствах. При президенте Бундестага ведется открытый список регистрации союзов и объединений, желающих получать информацию и влиять на работу парламента. По состоянию на апрель 2008 г. в нем зарегистрировано более 2000 Verbande und Vereine. Депутаты Бундестага могут параллельно числиться в штате коммерческих организаций в качестве консультантов или юристов либо возглавлять отраслевые союзы и объединения, входить в советы директоров корпораций. О побочных деятельности и доходах депутаты обязаны сообщать палате. Если в ходе обсуждения законопроекта в парламентской комиссии возникает вопрос о конфликте интересов, заинтересованный депутат слагает полномочия на время обсуждения. Если парламентарий не сделает этого, он будет нести ответственность согласно положениям Регламента Бундестага вплоть до уголовного преследования.⁸

    Литовский закон о лоббизме вступил в  действие с 1 января 2001 г. С этого  момента от всего количества потенциальных  лоббистов регистрацию прошли едва ли половина из них. Ни одно уголовное  дело в Литве против лоббистов с 2001 г. не возбуждалось, и ни разу лоббистская деятельность не прекращалась в связи с нарушениями закона, а только по собственному желанию. В Литве еще не сложилась культура лоббистской деятельности, нет привычки действовать по поводу принятия какого-либо закона только через лоббиста и никаким другим путем⁹.

    В институциональной системе Европейского союза наибольшее распространение  получили совещательные и консультативные  институты и механизмы. В их числе  – экспертные советы, которые привлекаются к разработке проектов актов и их согласованию, регулярные налаженные контакты еврочиновников с независимыми специалистами определенного профиля. В законотворческой работе Европарламента неофициально принимают участие интергруппы – специализированные объединения европарламентариев, которые имеют общие интересы в различных областях. Членами интергрупп могут быть представители и коммерческих, и некоммерческих структур. Основная работа Еврокомиссии проводится в экспертных консультативных комитетах, которые имеют разные названия и не обладают какими-либо официальными полномочиями и статусом. Комитеты могут иметь узкую специализацию и создаваться под конкретный проект акта. По предварительным оценкам при Еврокомиссии действуют около 1800 экспертных комитетов, в состав которых включено 80 тыс. человек. Наиболее легким доступом к Еврокомиссии обладают европейские федерации, объединяющие коммерческие организации по отраслям, на втором месте – европейские транснациональные корпорации, на третьем – национальные компании и ассоциации¹⁰.

    Развивается «форумное сотрудничество», регулярные встречи еврочиновников и представителей бизнеса в рамках саммитов и круглых  столов. Существует практика обращения  заинтересованных в принятии наднациональных  решений организаций к специализирующимся на вопросах «лоббирования» юридическим и консалтинговым фирмам. Наиболее крупные европейские и транснациональные корпорации организуют собственные постоянные представительства в Страсбурге или Брюсселе¹¹. В настоящее время Европарламент и Еврокомиссия внедряют систему добровольной регистрации «лоббистов», желающих продвигать интересы в деятельности общих органов. В качестве мер, поощряющих добровольную регистрацию, Еврокомиссия обязалась автоматически извещать лоббистов о проведении публичных консультаций в тех областях политики Европейского Союза, которые они обозначат как сферу своих интересов. За предоставление неполной и/или ложной информации нарушители будут исключаться из реестра. Представители некоммерческого сектора, неспособные в связи с недостатком организационных и финансовых ресурсов конкурировать с бизнес-структурами в сфере продвижения частных интересов, ратуют за введение процедуры регистрации «лоббистов»¹².