Политический лоббизм в зарубежных странах и России

    Континентальную модель представляет отечественная научная школа⁴. Исследователи А.А. Нещадин, А.А. Блохин, В.В. Верещагин, В.А. Лепехин, А.П. Любимов, С.П. Перегудов внесли свой вклад в развитие теории лоббизма. В основании классификации групп давления по различным критериям лежат цели, характер политических функций, социально-политический статус, социальный состав, этно-конфессиональная или региональная принадлежность. Отличие отечественной школы исследования лоббизма от западной состоит в том, что российские выделяют проблему участия государственных органов власти в лоббистской деятельности представителей народа⁵.

      Так, В. Лепехин приводит такое  описание лоббизма: «процесс приведения формальной власти в соответствие с фактической, имея в виду, что самой мощной группой давления является государственная власть. Эта фактическая власть (президент и Правительство) контролирует процесс принятия решений, в отличие от власти формальной (Федеральное Собрание). Функционеры формальной власти лишь представляют власть, совершают формальные акты обсуждения, согласования принятых фактической властью решений, обеспечивают их юридическое закрепление и легитимизацию»⁶.

    Итак, процесс представления интересов народа в системе государственного управления группами давления называется лоббизмом.

    Основные  технологии лоббизма прямо или косвенно выражены через систему определений данного явления⁷, например:

    1) лоббизм – это особая система  и практика организации отдельных  групп общества путем целенаправленного влияния на органы законодательной и исполнительной власти;

    2) лоббизм – это деятельность  юридических и физических лиц  в отношении федеральных органов  государственной власти с целью оказания влияния на выполнение последними своих полномочий, предусмотренных законодательством;

    3) лоббизм – это давление на  власть, на людей, принимающих решения, со стороны разного рода группировок, или так называемых групп давления;

    4) лоббизм – многоступенчатое явление.

    5) лоббизм (от англ. lobby – кулуары,  где депутаты парламента могли общаться с по- сторонними) – специфический институт поли- тической системы, представляющий собой механизм воздействия частных и общественных организаций, политических партий, профсоюзов, корпораций, предпринимательских союзов (то есть групп давления) на процесс принятия решений парламентом. Прежде всего лоббизм относится к бюджетным ассигнованиям, финансовым дотациям, руководящим постам в парламентских комитетах;

    6) лоббизм – намеренное установление связей с любым должностным лицом или служащим любого исполнительного ведомства от имени другой стороны с намерением повлиять на принятие выгодных официальных решений.

    Также, исследуя проблему коммуникаций в лоббизме, можно выделить несколько технологических подходов к данному явлению, а именно:

    – психологический подход представляет лоббизм как манипулятивно-психологическое взаимодействие с чиновниками;

    – институциональный подход понимает лоббизм как институт политической системы, обеспечивающий взаимодействие общества и власти, как средство поддержания равновесия в обществе и реализации права каждого гражданина участвовать в управлении делами государства;

    – инструментальный подход исследует лоббизм как набор методов влияния на процесс выработки государственных решений;

    – процедурный подход раскрывает лоббизм как органический элемент системы бюрократических правил и процедур принятия политического решения;

    – плюралистический подход акцентирует внимание исследователей на том, что все лоббисты являются полноправными участниками системы выработки и принятия государственных решений;

    – корпоративистский подход определяет лоббизм как деятельность, в ходе которой лишь наиболее влиятельные группы имеют реальные рычаги влияния на процесс принятия государственных решений;

    – информационный подход видит лоббизм как источник и ресурс информации. В данном случае лоббисты делают возможным для чиновника осуществлять свои функции более эффективно. Сами же получают за это прямой выход на лицо, принимающее решение. 

2. Функции политического лоббизма

 
 

    Деятельность  всех разнообразнейших групп давления или лоббирования заключается не просто в давлении на власть сбоку или снизу, а в создании механизма иерархического согласования тех или иных решений, перераспределения власти путем заключения сделок между бюрократиями и немногочисленными привилегированными группами.

    Как подчеркивал С. Файер, ассоциации подобного рода стремятся оказать целенаправленное воздействие на политический процесс, но при этом не претендуют на прямое участие в управлении государством, тем самым избегая какой-либо политической ответственности за свои действия. К особенностям действий групп лоббирования можно отнести и то, что они активны в основном только в сфере принятия (исполнительных или законодательных) решений.

    В современном политическом языке  термин “лоббирование” означает, как правило, способ решения тех или иных вопросов, в том числе и политических, в пользу чьих-либо интересов путем воздействия на законодателей, правительственных и иных должностных лиц, а также деятельность социальных групп, отстаивающих свои экономические, общественные и политические интересы. Свое политическое измерение лоббизм приобрел в 1864 году, когда этим термином стали обозначать покупку за деньги голосов депутатов в Конгрессе США. С 1946 г. лоббистские организации в этой стране стали регистрироваться в соответствии с принятым специальным законом и многие направления их конкретной деятельности оказались под контролем государства.

    Существует  множество определений этого  феномена:

    Основными функциями лоббизма являются:

    - посредничество между обществом и государством. Лоббисты представляют интересы тех или иных групп населения перед органами государственной власти. Добиваясь своих, чаще всего экономических целей, лоббисты реализуют разнообразные интересы большинства населения. Например, если лоббист представляет интересы крупной промышленности, то, добившись инвестиций, он обеспечит работников этих предприятий работой и зарплатой;

    - замещение политического представительства.  Лоббисты во многих случаях  представляют группы интересов,  замещая при этом их официальных представителей в структурах власти (депутатов законодательных органов власти, избираемых представителей исполнительных органов власти);

    - структурирование плюрализма общественного  мнения. Лоббисты, реализуя интересы  тех или иных общественных групп, минимизируют радикализм позиций политических партий в их борьбе за власть;

    - информационная функция. СМИ представляют  собой важное средство и канал  лоббирования, они широко используются  в лоббистской деятельности (информирование  широкой публики о каких-то фактах из жизни политиков, публикация материалов в пользу того или иного законодательного акта и т.д.);

    - постановка актуальных проблем.  Лоббисты, добиваясь своих целей,  ставят перед общественностью  и государственными органами  вопросы, связанные с решением тех или иных общественных проблем. Например, когда в США получили широкое распространение видеокассеты, именно лоббисты подняли перед законодателями вопрос о проблеме незаконного, “пиратского” их копирования.

    Как показывает мировой опыт, формирование и функционирование цивилизованного лоббизма предполагает реализацию нескольких важных условий:

    - легализацию лоббистской деятельности  и создание системы правового  обеспечения лоббистской деятельности;

    - осуществление постоянного государственного и общественного контроля лоббистских структур и регулирование их функционирования, что включает  их обязательную регистрацию, лицензирование, налоговый контроль, систему санкций за нарушение правовых норм и т.д.;

    - признание государством и обществом двух непреложных обстоятельств: а) институт лоббизма  может эффективно работать во благо общества; б) лоббизм в тех или иных формах уже встроился в политическую систему страны, поэтому необходимо приложить усилия, чтобы придать ему цивилизованную форму;

    - условием формирования и функционирования  цивилизованного лоббизма является  высокий профессионализм тех,  кто этой деятельностью занимается. Это очень сложный вид деятельности, требующий больших профессиональных  знаний и специальных качеств  – умения убеждать, доказывать свою правоту, умение находить нужную систему аргументов, свободно ориентироваться в соответствующих правовых актах и т.п.;

    - широкое информирование о деятельности  лоббистских структур, что позволяет  совершенствовать работу всего  института лоббизма и искоренять любые формы “дикого лоббизма”. Гласность в этой связи должна иметь двухуровневый характер: 

    а) должна предоставляться вся информация о деятельности лоббистских организаций, включая сведения об их общем финансовом положении и суммах, расходуемых на реализацию отдельных проектов;

    б) достоянием общественности должна становиться  информация о тех государственных  органах и институтах, которые  используют услуги лоббистских структур. 
 

3.   Легализация политического лоббизма в России

 
 

    Приватизация государственной собственности и рыночные преобразования в России привели к формированию в стране многочисленных “групп интересов”, которые сразу же занялись лоббированием. Известно, например, что только за первые 8 месяцев 1992 года центральные органы власти России приняли более 60-ти постановлений и распоряжений, предусматривавших предоставление разного рода привилегий различным предпринимательским объединениям. Только в результате реализации этих актов государственная казна недополучила несколько сот миллиардов рублей. В середине мая 1993 г. в Москве состоялась международная конференция “Лоббизм и его место в общественно-политической жизни”, опрос участников которой позволил сделать два выаода:

          во-первых, что в  России уже сформировались различные  виды лоббизма, среди которых выделялись лоббирование законодательной и исполнительной ветвей власти. Предпрнимательские круги страны уже понимали, что необходимо сформировать свое представительство в Федеальном Собрании РФ, чтобы законодательно закрепить право частной собственности, свободу передпринимательской деятельности и торговли. Лоббизм в исполнительных органах, по мнению большинства опрошенных (65%), проявлялся в наибольшей степени. Фактически лоббисты определяли содержание многих президентских указов и постановлений правительства, которые играли доминирующую роль в системе правового регулирования и имели прямое действие.

    Частный бизнес, меняя структуру экономики, менял и формы лоббирования своих  проектов в органах власти, доводя их до изощренных преступлений и прямого подкупа.

    Условия разгосударствления, приватизации, передела собственности активизировали “негативную” и преступную стороны лоббистской  деятельности, выдвинув на передний план всех тех, кто имел возможности и  хотел, пользуясь властью и криминальными схемами, отрезать от некогда общего “государственного пирога” наиболее “сладкие” куски.

    Если  говорить о реальном российском лоббизме, то за последние полтора десятка  лет менялись не только лоббистские  приемы, но и места их применения. До осени 1993 г. – времени разгона Верховного Совета, - лоббировать можно было на трех “полянах”: в администрации президента, правительстве и парламенте. Причем в парламенте лоббисты упражнялись не столько в законодательных инициативах, сколько в выбивании вполне практических выгод и преференций, так как:

    а) Верховный Совет обладал, кроме  законодательных, еще и важными  распорядительными функциями и  являлся довольно мощным “хозяйствующим субъектом”;

    б) несмотря на огромные возможности для  лоббирования в законодательной области (практически все законы приходилось писать заново или радикально их переделывать), эффективно пользоваться этим инструментом лоббисты еще не умели (речь не идет о постановлениях, которые и были одним из главных объектов для приложения лоббистских усилий);

    в) Верховный Совет был органом  излишне идеологизированным, и большинство  депутатов увлекались политическими  “играми” в ущерб решению “конкретных” экономических и хозяйственных  проблем и вопросов.