Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации

     Однако  в настоящее время практика заключения таких договоров и соглашений в связи с негативным отношением к ним федерального центра пошла  на убыль. Наблюдается процесс расторжения  ранее заключенных договоров. В  деле разграничения предметов ведения и полномочий федеральный центр делает ныне акцент не на договорном, а на законодательном механизме. В то же время договорная практика разграничения предметов ведения и полномочий крайне важна в так называемых сложноустроенных субъектах Федерации (Иркутская, Тюменская области), в состав которых входят другие субъекты Федерации. И те, и другие имеют равный статус, равные предметы ведения и полномочия, в том числе в сфере местного самоуправления. Представляется, что четко разграничить предметы ведения и полномочия в сложноустроенных субъектах Федерации без заключения договоров и соглашений невозможно.

     Договорная  форма используется муниципальными образованиями для создания союзов (ассоциаций) муниципальных образований, решения иных вопросов.

     Судебные источники. Важный источник муниципального права - правовые позиции Конституционного Суда РФ, который неоднократно обращался к проблематике местного самоуправления.⁴⁸ 
 
 

     §4. Систематизация законодательства о местном самоуправлении 
 

     Местное самоуправление, будучи одной из основ конституционного строя страны (ст. 12 Конституции РФ), требует развернутого правового регулирования, прежде всего законодательного. На сегодняшний день имеется довольно значительное число законодательных актов федерального и регионального уровней, определяющих разные стороны самоуправленческой активности жителей. Однако они пока не сложились в развитую, хорошо организованную систему. В Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г.,⁴⁹ отмечается, что имеет место несогласованность и несистематизированность законодательства о местном самоуправлении. Нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актов, чем обусловлена актуальность их систематизации.

     Поскольку муниципальное законодательство объединяет разнородные акты множества разных отраслей права, его систематизация путем кодификации затруднительна. Нереально принять, например, на уровне субъектов РФ муниципальные кодексы, которые бы целостно регулировали все стороны самоуправленческой активности. Подобное возможно только путем существенной затратной перестройки сложившейся законодательной системы, выведения муниципальных норм из актов гражданского, семейного, административного законодательства или посредством включения в муниципальные кодексы многочисленных и мало что дающих отсылок к последним. Кроме того, ряд отраслей, содержащих нормы муниципального права, входят в сферу исключительного ведения Российской Федерации. Соответственно субъекты Федерации не вправе осуществлять кодификацию в сфере федеральных предметов ведения.

     Принятие  муниципального кодекса нереально и на федеральном уровне. Дело в том, что в силу п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к ведению Российской Федерации отнесено лишь закрепление общих принципов организации местного самоуправления, да и то в режиме совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Кодекс же, как особый вид законодательных актов, отличает детальное и по многим позициям исчерпывающее правовое регулирование в отдельных сферах общественной жизни. Исходя из вышесказанного систематизация муниципального законодательства должна осуществляться путем инкорпорации, а не кодификации. Определенная основа названной инкорпорации заложена в анализировавшемся нами выше классификаторе правовых актов.

     Классификатор правовых актов как наиболее общее  отражение российского законодательства целесообразно дополнить рядом тематических приложений. Естественно, все приложения должны основываться на общеправовом классификаторе и согласовываться с ним как с корневой системой, в том числе на уровне цифровых обозначений.

     Если  общеправовой классификатор служит для распределения по своим разделам, рубрикам, подрубрикам правовых актов как самостоятельных элементов законодательной системы, то его приложения могли бы настраиваться на тематическое выделение наряду с такими актами и их структурных фрагментов, а может быть, и их отдельных норм. Общеправовой классификатор дает целостную структуру российского права и законодательства, обеспечивает оперативный поиск любых нормативных правовых актов по предметно-функциональным критериям, поэтому его приложения должны нацеливаться на связное представление актов (частей актов), закрепляющих правовой статус отдельных субъектов. Предлагаемые приложения к общеправовому классификатору (не только в их электронной версии) могли бы обеспечивать поиск нормативных правовых актов (их фрагментов) по терминологии, элементам правового статуса соответствующих субъектов, другим показателям.⁵⁰

     Представляется, что муниципальное законодательство логично подразделять на общую и особенную части, что отражает существующее разделение нормативных правовых актов на те, что посвящены исключительно регулированию вопросов местного самоуправления, и на те, что регулируют и иные отношения.

     Выделение общей части может быть аналогично выделению раздела о конституционном  строе в классификаторе правовых актов. Она отражала бы конституционно-правовой уровень регулирования местного самоуправления. Именно к ней относятся акты рубрики классификатора «Местное самоуправление». Не случайно эта рубрика содержится в разделе о конституционном строе. На наш взгляд, данная рубрика должна быть сохранена в общеправовом классификаторе. В приложении о муниципальном законодательстве ее можно было бы повторить, сделав основой указанного приложения.

     Однако  содержание упомянутой рубрики требует  уточнения. Она вполне обоснованно  отражает структуру Федерального закона об общих принципах организации  местного самоуправления, но делает это лишь отчасти. Так, в этой рубрике в качестве ее дополнительных подрубрик следовало бы выделить территориальные основы местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граждан, основы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, конституционно-правовую ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (отзыв, досрочное прекращение полномочий и т.п.).

     Особенная часть вмещала бы акты о статусе  муниципальных образований, их органов, иных субъектов местного самоуправления в отдельных сферах правового регулирования, выделяемых по традиционной схеме отраслей права и законодательства. В связи с этим заслуживает внимания структура особенной части муниципального законодательства, предложенная А.Н. Костюковым. Он включает в особенную часть рубрики о муниципальной собственности, приватизации муниципальных предприятий, взаимоотношениях органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями, организациями, местном бюджете, местных налогах и сборах, системе налогообложения, учета и отчетности, муниципальном кредите, жилищных субсидиях, земле и земельных отношениях, социальной защите населения, здравоохранении, образовании, культуре, молодежной политике, физической культуре и спорте, жилищно-коммунальном хозяйстве, приватизации муниципального жилищного фонда, градостроительстве и благоустройстве, торговле, охране природы, охране общественного порядка, гражданской обороне, чрезвычайных ситуациях.⁵¹ Однако после введения в действие классификатора правовых актов изложенный подход должен быть приведен в соответствие с рубрикацией классификатора. В предлагаемом приложении целесообразно повторить структуру классификатора в полном объеме. Пусть лучше отдельные разделы и рубрики приложения останутся до поры до времени незаполненными, чем после возможного расширения полномочий органов местного самоуправления окажется невозможным найти в приложении к классификатору место для новых нормативных правовых актов о местном самоуправлении.

     В общей и особенной частях рассматриваемого нами приложения важно ввести внутреннюю для каждой рубрики иерархию актов по их юридической силе. Следовало бы также обособить акты (фрагменты актов) Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований. Однако проблематика выстраивания актов муниципального законодательства по их юридической силе не сводится только к обеспечению подобной иерархии.

     Усилению  системности муниципального законодательства должно способствовать более четкое соотнесение законодательной компетенции  Российской Федерации и ее субъектов в сфере местного самоуправления. Одна из проблем связана в условиях расширения сферы федерального регулирования с определением предметной рамки комплексных региональных законов о местном самоуправлении. Очевидно, последние должны детализировать положения федерального законодательства, например, в части определения вопросов местного значения, определять компетенцию органов местного самоуправления. Однако часто такая детализация толкуется, в том числе судами, как вторжение в федеральную компетенцию. Региональные законодатели вынуждены попросту переписывать Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления или делать множество отсылок к нему. Это принижает значимость комплексных региональных законов о местном самоуправлении. Однако по смыслу Конституции РФ именно субъекты Федерации осуществляют комплексное развернутое регулирование местного самоуправления.

     Особенно  затруднено региональное нормотворчество  по вопросам, входящим в сферу исключительной нормотворческой компетенции Российской Федерации и касающимся прав и свобод граждан, участия муниципальных образований в гражданском обороте. В обозначенной сфере, как и во многих других, важно, оставаясь в рамках принципиальных федеральных норм, отразить в законодательстве объективно существующие региональные особенности. Ведь муниципальное право - это во многом право регионов.

     Одно  из направлений решения указанной  проблемы видится в расширении сферы  делегирования нормотворческих  полномочий от Федерации ее субъектам. 
 

      ЗАКЛЮЧЕНИЕ 
 
 

     Результаты  проведенного исследования свидетельствуют  о том, что:

     1. Муниципальное право как обособленная часть российского права - совокупность норм, закрепляющих с помощью разнообразных методов правового регулирования территориальные и организационные формы местного самоуправления, порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Данные определения характеризуют муниципальное право с двух разных, но связанных между собой направлений его действия. Целостность муниципального права в таких условиях обеспечивается, прежде всего, наличием единой конституционной основы территориальных, организационных, функциональных, материально-финансовых форм местного самоуправления. Конституционные нормы лежат в основе обоих направлений действия муниципального права. Относясь к конституционному праву, указанные конституционные нормы входят и в муниципальное право как его отправные положения.

     2. Муниципальное право в силу своеобразия предмета и метода регулирования полностью не вписывается в какой-то один класс отраслей. Оно имеет исходную конституционную основу. Та его часть, которая обеспечивает объединение норм разных отраслей права в деле регулирования местного самоуправления, а также нормы, устанавливающие территориальные, организационные формы местного самоуправления, порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, располагаются на уровне профилирующих отраслей. Муниципальное право в их лице и приобретает качество профилирующей отрасли права. Одновременно муниципальные нормы, объединяющие нормы разных отраслей права в деле регулирования местного самоуправления, вместе с ними составляют комплексное правовое образование. Муниципальное право включает множество материальных и процессуальных норм, но только к материальному или только к процессуальному праву его тоже не отнесешь.

     3. Муниципальные нормы в широком смысле - все нормы права, так или иначе участвующие в регулировании отношений местного самоуправления. Муниципальные нормы в узком смысле - нормы права, регулирующие муниципальное строительство, а также нормы, призванные направлять нормы других отраслей права, применительно к отношениям местного самоуправления (нормы-цели, нормы-принципы, дефиниции и т.д.).Нормы муниципального права подразделяются в зависимости от того, какие функции, цели правового регулирования они обеспечивают. Поскольку базовые для права в целом функции позитивного регулирования и охраны реализуются и средствами рассматриваемой отрасли, то первичным является деление ее норм на регулятивные и охранительные.

     4. Муниципальные правоотношения (муниципально-правовые отношения) - это отношения, урегулированные нормами муниципального права и складывающиеся между субъектами муниципального права в сфере местного самоуправления. Как и любые правоотношения, муниципальные правоотношения складываются из следующих структурных элементов: субъекты, объекты и содержание правоотношений.

     Субъектов муниципальных правоотношений, т.е. тех, кто наделен правами, обязанностями, полномочиями в сфере местного самоуправления, можно разделить на четыре группы: индивидуальные субъекты; коллективные субъекты; политико-территориальные образования; социальные общности.