Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации

     Управомочивающие  нормы закрепляют правовые возможности  участников муниципальных отношений  путем установления их полномочий и  прав. Таковы правила, закрепляющие права  граждан в сфере местного самоуправления, в частности, их право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

     Обязывающие нормы устанавливают обязанность  граждан, органов, организаций совершать  определенные положительные действия. Обязывающей нормой является правило о том, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ). Следовательно, государственные и муниципальные органы, при изменении названных границ, обязаны учитывать мнение населения.

     Запрещающие нормы устанавливают обязанность  лиц, органов, организаций воздерживаться от четко описанного в них поведения. Законодатель, например, устанавливает, что подчиненность органа, должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органам, должностным лицам других муниципальных образований не допускается (ч. 3 ст. 17 Закона от 6 октября 2003 г.).

     Виды  норм по характеру велений. По характеру содержащихся в них велений выделяют нормы императивные, диспозитивные и рамочные. Называют также рекомендательные нормы, не имеющие властно-волевой основы. Это - нормы-«советчики».²³ Таковы, например, положения модельных уставов муниципальных образований, подготавливаемые органами власти ряда субъектов Федерации.

     Виды  норм по субъектам правотворчества. По субъектам правотворчества выделяют нормы, содержащиеся в международном  законодательстве, федеральном законодательстве, законодательстве субъектов Федерации, муниципальных нормативных актах, нормативных договорах, одной из сторон которых является орган местного самоуправления, или направленных на регулирование муниципальных отношений, во внутриорганизационных актах органов территориального общественного самоуправления.

     Муниципальные правоотношения (муниципально-правовые отношения) - это отношения, урегулированные  нормами муниципального права и  складывающиеся между субъектами муниципального права в сфере местного самоуправления. Как и любые правоотношения, муниципальные правоотношения складываются из следующих структурных элементов: субъекты, объекты и содержание правоотношений.

     Субъектов муниципальных правоотношений, т.е. тех, кто наделен правами, обязанностями, полномочиями в сфере местного самоуправления, можно разделить на четыре группы: индивидуальные субъекты; коллективные субъекты; политико-территориальные образования; социальные общности.

     В первой группе следует выделить общих  и специальных субъектов. К общим  субъектам относятся граждане, иностранцы, лица без гражданства, к специальным - избиратели, депутаты представительных органов местного самоуправления, должностные лица органов местного самоуправления, муниципальных организаций, негосударственных объединений, государственных органов, муниципальные служащие. Круг специальных субъектов настолько многообразен, насколько многообразны муниципальные отношения.

     В группу коллективных субъектов входят органы местного самоуправления, государственные  органы, органы территориального общественного самоуправления, другие негосударственные (не муниципальные) объединения, как коммерческие, так и некоммерческие.

     В группу политико-территориальных образований  входят муниципальные образования, субъекты Федерации, сама Российская Федерация.

     В группе социальных общностей - население муниципальных образований (местные сообщества жителей), население (народы) субъектов Федерации, многонациональный народ России.

     Объекты правоотношений - то, по поводу чего взаимодействуют  субъекты правоотношений на основе своих  прав, обязанностей, полномочий. К числу объектов муниципальных отношений относятся территория муниципальных образований, муниципальное имущество, муниципальные правовые акты.

     Содержание  муниципальных правоотношений составляют полномочия, права и обязанности их субъектов (участников). Эти полномочия, права, обязанности возникают в сфере осуществления функций местного самоуправления.²⁴ Они включают, к примеру, право жителей поселений на создание муниципальных образований и корреспондирующую ему обязанность органов власти обеспечить соответствующее волеизъявление людей и принять меры к учреждению нового муниципального образования, если решение об этом принято жителями.

     По  своей природе рассматриваемые  правоотношения могут быть основаны на нормах как материального, так и процессуального права. Так, избиратели на муниципальных выборах осуществляют свое избирательное право, имеющее материальную природу. В то же время порядок реализации этого права определяется нормами процессуальными. 

     §5. Система муниципального права 
 
 

     Системой  муниципального права охватываются его устройство, деление на составные  элементы, институты и их целостное  соединение. В системе муниципального права обособляются муниципально-правовые нормы и нормы иных отраслей права. Нормы гражданского, земельного, административного, финансового права, иные нормы входят в систему муниципального права в той части, в какой они направлены на регулирование муниципальных отношений, т.е. функционально. При этом они исходно пребывают в системе своих отраслей права. Собственно муниципально-правовые нормы подразделяются на общую и особенную части. Общая часть - совокупность норм, распространяющих свое действие на все составные части данной отрасли. Особенная часть - совокупность норм, регулирующих отдельные группы муниципальных отношений.

     Общую часть составляют конституционные  нормы, нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», те, что закрепляют назначение местного самоуправления в обществе, цели, принципы, гарантии местного самоуправления, дефинитивные нормы общеотраслевого значения (муниципальное образование, органы местного самоуправления и т.д.).

     Особенную часть составляют нормы, разделяющиеся  на два блока. Первый объединяет нормы, направленные на регулирование публично-властных отношений, второй - нормы, направленные на регулирование отношений по участию граждан в осуществлении местного самоуправления на добровольных началах. Первый блок включает следующие институты: территориальной организации местного самоуправления; статуса и порядка деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления; непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления, муниципальной власти. Второй блок включает институт общественного территориального самоуправления.²⁵

     В названных институтах выделяются субинституты (подинституты). Так, институт статуса и порядка деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления подразделяется на нормы, определяющие статус и порядок деятельности представительных, исполнительных, контрольных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, муниципальных избирательных комиссий. При дальнейшем дроблении обособляются группы норм о статусе депутатов, должностных лиц представительных органов местного самоуправления, должностных лиц иных органов, статусе и порядке принятия муниципальных правовых актов и др. Институт непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления включает институт муниципальных выборов, местных референдумов, правотворческих инициатив. В институте общественного территориального самоуправления выделяются нормы, определяющие статус и порядок деятельности отдельных органов территориального общественного самоуправления, порядок консультативных голосований и т.п.

     Существуют  и иные взгляды на систему муниципального права.²⁶ Так, С.Д. Князев и Е.Н. Хрусталев в общую часть муниципального права включают нормы, действующие на всей территории РФ и определяющие исходные начала организации местного самоуправления во всех муниципальных образованиях. Особенную часть составляют нормы, действующие на территории отдельных субъектов Федерации.²⁷ Е.С. Шугрина к общей части относит институты правовых, территориальных, организационных, финансово-экономических основ местного самоуправления, ответственности органов местного самоуправления, гарантий местного самоуправления, к особенной части - нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц по управлению муниципальным хозяйством, в социально-культурной сфере, в сфере обеспечения законности и правопорядка и т.д.²⁸

     Не  все авторы считают возможным  выделять в муниципальном праве  общую и особенную части. Таков, например, подход О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева. Они в структуре муниципального права выделяют группы норм, закрепляющие: 1) местное самоуправление в системе народовластия; 2) территориальные, организационные, финансово-экономические основы местного самоуправления; 3) предметы ведения и полномочия местного самоуправления; 4) гарантии местного самоуправления; 5) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью.²⁹

     Делаются  попытки выделить в муниципальном  праве городское, сельское муниципальное  право. Если принимать данный подход, то необходимо выделить еще и районное муниципальное право. 

     ГЛАВА 2. ИСТОЧНИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

     §1. Правотворческие полномочия в сфере местного самоуправления 
 
 

     Правотворческие полномочия - это нормативно установленные  полномочия государства, муниципальных  образований, их органов, должностных  лиц, корпуса голосующих на референдуме, иных субъектов по принятию правовых актов (нормативных или индивидуальных). Данные полномочия составляют часть компетенции соответствующих субъектов наряду с организационными, распорядительными, контрольными, другими полномочиями.

     Наделение какого-либо субъекта правотворческими полномочиями предполагает закрепление  с той или иной степенью детализации  вопросов, по которым он может принимать  правовые акты, указание на вид правовых актов, которые он вправе (или обязан) принимать. Кроме того, необходимо установить порядок принятия правовых актов, а также место этих актов в общей иерархии издаваемых в стране правовых актов.³⁰

     Известно, что Конституция РФ закрепляет правотворческие полномочия в сфере местного самоуправления за Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями. Она соотносит компетенцию Российской Федерации и ее субъектов, выделяя сферу исключительных полномочий Российской Федерации (ст. 71), сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации (ст. 72), сферу собственных полномочий субъектов (ст. 73). Местное самоуправление включается в сферу совместного ведения (п. «н» ч. 1 ст. 72). К сфере совместного ведения отнесено установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Следовательно, логичен вывод о том, что на местное самоуправление распространяются законодательные правила о порядке осуществления правового регулирования в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

     Однако  такой вывод требует уточнения. Дело в том, что местное самоуправление, как это было показано выше, объединяет разнородные общественные отношения, регулируемые нормами различных  отраслей права. Поэтому важно еще  учесть соотношение правотворческих полномочий Российской Федерации и ее субъектов в рамках данных отраслей права и законодательства. Приняв во внимание это обстоятельство, мы обнаружим, что многие вопросы организации и деятельности местного самоуправления выпадают из сферы совместного ведения, составляя исключительное ведение Российской Федерации.³¹

     В сферу исключительного ведения  Российской Федерации входит регулирование  основных финансово-экономических  отношений в муниципальных образованиях. Согласно п. п. «ж», «о» ст. 71 Конституции РФ к сфере исключительных полномочий Российской Федерации относится и установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, гражданское законодательство.

     Гражданское законодательство определяет участие  муниципальных образований, их органов в гражданском обороте, их статус как субъектов гражданского права, правовое положение муниципального имущества, порядок его приватизации, порядок создания и правовой статус муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений (гл. гл. 4, 5, 19, ст. ст. 212, 215 ГК РФ). В исключительном ведении Российской Федерации также находятся: определение порядка размещения муниципальных заказов, заключения муниципальных контрактов (ст. 72 БК РФ); определение порядка проведения муниципальных лотерей, выпуск муниципальных займов, статус муниципальных ценных бумаг (ст. ст. 96, 100, 114, 156 БК РФ, ст. ст. 2 - 5, 7 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. «О рынке ценных бумаг» (последние изм. от 27.09.2009), ст. 1063 ГК РФ); правовое регулирование местных налогов и сборов (ст. ст. 12, 15, 53 и др. НК РФ); установление минимальных социальных стандартов (ст. ст. 7, 65, 141, 142 БК РФ); регулирование внешнеэкономических связей муниципальных образований (ст. 11 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»).