Взаимодействие Президента со всеми ветвями власти

      2. В сфере нормотворческой деятельности  и полномочия российского Президента  в отношении парламента и осуществления  последним законодательной власти. Речь идет о законодательной  инициативе, о ежегодных посланиях Президента парламенту, о праве вето, о созыве на сессию (заседания), о назначении даты выборов, о праве роспуска и т. д. Согласно ст. 90 Конституции РФ Президент издает указы и распоряжения. Они обязательны для исполнения на всей территории России. Акты Президента имеют особое значение для функционирования единой системы государственной власти и наряду с Конституцией и федеральными законами являются базой для нормотворческой деятельности Правительства. Указ — это, как правило, акт нормативного характера, распоряжения относятся к актам индивидуальным. Акты Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам. В Конституции нет точного перечня вопросов, по которым Президент может издавать указы. Практика же вышла на путь издания указов Президентом для реализации его полномочий, а также по вопросам, не урегулированным федеральными законами. Нормативные акты Президента по общему правилу вступают в силу по истечении 7 дней после опубликования. Гарантией конституционности актов Президента выступает Конституционный Суд.⁷

      3. Полномочия Президента по отношению  к правительству. Назначает Председателя  Правительства (с согласия парламента); назначает заместителей председателя  Правительства; назначает министров;  имеет право председательствовать  на заседаниях Правительства; принимает решения об отставке Правительства. Президент может отменить акты Правительства, либо приостановить их действие до решения вопроса соответствующим судом.

      4. Полномочия президента по формированию  органов государства и назначению должностных лиц. Президент здесь действует не единолично, а совместно с парламентом, который либо одобряет назначение президентом высших должностных лиц, либо парламент сам их назначает, но кандидатуры предлагает Президент. Только Президенту предоставлено право предлагать Совету Федерации кандидатуры на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, предлагать кандидатуру Генерального прокурора. Президент также предлагает кандидатуры для назначения на должности в Счетную палату (половина ее состава назначается Государственной Думой, а половина — Советом Федерации). Такой порядок соответствует принципам полупрезидентской республики. Предоставление кандидатур для утверждения только Президентом придает односторонний характер такому органу. Конституционный Суд, разрешающий споры между ветвями власти, включая Президента, должен быть беспристрастным, и это должно находить свое выражение в порядке его формирования.⁸

      5. Полномочия по урегулированию  чрезвычайных ситуаций. В некоторых странах чрезвычайное положение, военное положение может вводиться только особым законом парламента для каждого случая. Такие законы называются чрезвычайными законами, и сама конституция предусматривает, что они могут отступать от требований конституции. Во многих странах, однако, такие меры принимает правительство или президент на основе закона. Так обстоит дело и в России.

      6. Полномочия в области военной  политики. Как главнокомандующий  и гарант безопасности государства,  президент по распоряжается всеми вооруженными силами. Президент назначает высший командный состав, присваивает высшие воинские звания. При президенте существует обычно особый орган — Совет безопасности. Это — совещательный, но очень влиятельный орган, председателем которого является сам президент. В его состав входит сравнительно небольшое количество высших должностных лиц, включая руководителя или руководителей парламента. По Конституции Президент утверждает военную доктрину государства.

      7. Президенту принадлежат полномочия  в сфере определения правового статуса личности. Президент вправе принимать лиц в гражданство данного государства, разрешать выход из гражданства, смягчать наказания, предоставлять помилование, он награждает орденами, медалями, присваивает воинские звания. Российский Президент не только награждает. Он и сам установил некоторые ордена и медали в 1994 г. Президент — гарант прав и свобод граждан.

      При обсуждении проекта Конституции  ни разу не возник вопрос о целесообразности или необходимости существования  скрытых полномочий Президента. Между тем такая идея все настойчивее внедряется ее сторонниками в конституционную практику и научные дискуссии. Она провозглашается как некий постулат, непременный атрибут президентской власти. Так, М.В. Баглай утверждает, что «функции главы государства не могут быть конкретизированы полномочиями в полном объеме. Поэтому у главы государства всегда есть не раскрытые в Конституции полномочия, которые выявляются в экстраординарных непредвиденных условиях, получая де-факто признание парламента или опираясь на судебное толкование Конституции».⁹

      Вместе  с тем не менее категоричны  оппоненты скрытых полномочий, что  особенно ярко проявилось в особом мнении ряда судей Конституционного Суда, которые считают, что своим  решением по «чеченским указам» Суд открыл дорогу скрытым полномочиям Президента. Официальная позиция Конституционного Суда состоит в том, что при определении границ компетенции Президента в тех случаях, когда Конституция не детализирует, в каком порядке должен действовать Президент при осуществлении мер по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и целостности государства, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83—89 Конституции, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

      Президент России — это глава государства. Однако перечень полномочий Президента России и характер его взаимоотношений с другими должностными лицами и органами власти, позволяют сделать вывод о том, что Президент Российской Федерации оказывает самое непосредственное влияние на организацию деятельности исполнительной власти. Это проявляется прежде всего в праве Президента России определять в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства. Кроме того, Президент России активно участвует в определении персонального состава Правительства Российской Федерации и организации его работы.

      Президент России как должностное лицо, призванное обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной  власти, наделен Конституцией Российской Федерации (ст. 85 Конституции) правом использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

      Кроме того, Президент России вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации  в случае противоречия этих актов  Конституции Российской Федерации  и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Обращаться в судебные инстанции Президент России может также и в случае, если не достигнуто согласованное решение по спорам как между органами власти Российской Федерации и ее субъектов, так и органами власти субъектов федерации между собой. 
 

Глава 3. Полномочия президента по формированию государственных  органов и назначению должностных лиц. 

      С закреплением конституционной самостоятельности Правительства как федерального органа, осуществляющего наряду с Президентом, парламентом и судами Российской Федерации государственную власть, качественно по-иному стала развиваться отечественная модель разделения властей. Несмотря на сохранение ряда существенных полномочий Президента, непосредственно относящихся к формированию и деятельности Правительства, включая возможность отмены правительственных решений, противоречащих законам и указам, они не содержит норм политической ответственности Правительства перед Президентом. Облеченные сильными полномочиями и постоянно взаимодействующие, они представляют собой двух самостоятельных носителей государственной власти, в значительной степени соприкасающихся при выполнении возложенных на них функций.

      Анализ  конституционных полномочий Президента позволяет сделать вывод, что  многие из них либо непосредственно  имеют исполнительный характер (руководство  внешней политикой, полномочия Главнокомандующего Вооруженными Силами и Председателя Совета Безопасности), либо «приближены» к исполнительной власти (он оказывает решающее влияние на формирование и отставку Правительства, вправе председательствовать на его заседаниях, отменять акты Правительства).

      По  мнению ряда государствоведов, вопреки  конституционной формулировке решающие рычаги исполнительной власти принадлежат не Правительству, а Президенту.¹⁰ В его руках также иная власть, пока не имеющая точного названия, но обычно характеризуемая как президентская. Президент в любое время и без предупреждения может уволить Правительство в отставку (что он и сделал в марте 1998 г. в полном неведении Председателя Правительства, которому только при входе в кабинет по вызову Президента сообщили подготовленный Администрацией Президента указ). В 1998 г. Президент отметил полную зависимость Правительства прежнего состава, заявив: «все шло через президентские структуры», постановления Правительства согласовывались с Президентом и Администрацией Президента.¹¹

       Как справедливо отмечает М.В. Баглай, отношения  Президента и Правительства «основываются на безусловном приоритете президентской власти».¹²

     Право Президента назначать или участвовать  в назначении ряда высших должностных  лиц, занимающих ключевые позиции в государственном аппарате, следует отнести к числу важнейших полномочий главы государства, позволяющих ему в широком смысле этого слова разместить на ведущих постах «свою команду». Но Конституция не отдаёт право назначения должностных лиц  безоговорочно в одни руки, т.е. Президенту, а предусматривает различные формы их назначения. Некоторые из должностных лиц назначаются и освобождаются от должности Президентом непосредственно, другие – по представлению, или после консультации с соответствующими органами, или по их предложению.¹³

     В отношении ряда других должностных  лиц Президент имеет право  предлагать их кандидатуры для назначения Государственной Думе или Совету Федерации. Последние же могут либо согласиться с предложением назначить  должностное лицо, либо отклонить предложенную Президентом кандидатуру.¹⁴

      Президент назначает Председателя Правительства. Правда, для этого нужно согласие Государственной Думы, но у Президента есть сильное оружие против нее: угроза роспуска при трехкратном отклонении кандидатуры (п. 4 ст. 111 Конституции РФ), и эта угроза была использована в марте — апреле 1998 г. Добиться такого роспуска легко: Конституция не запрещает три раза предложить одну и ту же кандидатуру. При роспуске Думы Президент может назначить Председателя Правительства (на деле — и. о. Председателя, как это показала практика 1998 г.) самостоятельно: премьер-министр может исполнять эти обязанности четыре месяца (период выборов и созыв Думы на первое заседание). Без участия Думы, но и по предложению Председателя Правительства, которого, как мы видели, определяет Президент, он назначает заместителей премьер-министра и министров. В этом отношении российская Конституция, а за ней последовали многие другие постсоветские конституции, пошла значительно дальше той модели, которую создала Конституция Франции 1958 г. В результате действия всех этих норм и фактически сложившегося положения (президент — беспартийный, а партия премьер-министра принадлежит в Думе к одной из фракций меньшинства, впрочем премьер-министр особенно и не проявляет свою партийную принадлежность) в России сложилась уникальная ситуация. В правительство входили представители фракций, находящихся в Думе в оппозиции к нему, большинство же министров являются беспартийными. Президент вправе уволить любого министра в отставку по своему усмотрению. Он может также уволить любого министра, что он неоднократно и делал. Наконец, он вправе уволить правительство в указанных выше обстоятельствах в виде альтернативы роспуску Думы, а также, исходя из формулировок Конституции, уволить его по собственному усмотрению, что и было сделано в 1998 г. В этом случае Конституция не устанавливает необходимость согласия Думы, хотя Председатель Правительства назначался с ее согласия.

      Президент вправе председательствовать на заседаниях Правительства (п. «б» ст.83 Конституции).

      Отмеченные  проблемы в определенной мере учитывалась  при подготовке Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации».¹⁵ Согласно статье 30 названного Закона (в дальнейшем ФКЗ) Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства и других органов государственной власти. Таким образом конкретизировано одно из основных направлений деятельности главы государства по организации государственной власти — это обеспечение слаженной работы всех ее органов (часть 2 ст. 80 Конституции РФ). Осуществляя это полномочие, глава государства принимает конкретные меры к обеспечению взаимодействия Правительства прежде всего с палатами Федерального Собрания. Конституционные полномочия Президента по взаимодействию органов государственной власти ориентированы на укрепление единства системы этой власти и позволяют ему в случае неразрешимых противоречий между парламентом и Правительством либо отправлять Правительство в отставку либо путем назначения выборов в Государственную Думу нормализовать политическую обстановку в стране.¹⁶

      Особое  место в этой сфере деятельности занимает организация взаимодействия Администрации Президента и Правительства. Их отличает тесное сотрудничество и постоянные деловые контакты. Решениями Правительства и Президента регламентирована совместная деятельность в области правотворчества. Это касается подготовки как указов Президента, так и постановлений Правительства, затрагивающих пограничные сферы их деятельности

      Положения ст. 30 ФКЗ носят императивный характер. «Президент обеспечивает...», то есть на него как на главу государства возлагается осуществление соответствующей обязанности. Но Президент не вправе действовать по отношению к Правительству как премьер-министр (глава Правительства), преобразовать Правительство в иной орган,  например в кабинет министров или  взять непосредственное руководство им в свои руки. Это противоречило бы Конституции Российской Федерации (ст. 10, 11, 110, 112 и др.).¹⁷

      При оценке взаимоотношений федерального Правительства и Президента необходимо иметь в виду, что существенные полномочия в этой области даны Президенту не только Конституцией, но и федеральными законами. Это видно из содержания ст. 30, 31, 32, 35 нового Закона о Правительстве. Правовая регламентация их отношений не дает оснований для административного подчинения Правительства Президенту. В принципе он не должен вмешиваться в дела Правительства. Конституция требует от главы государства соблюдения дистанции по отношению к Правительству, иначе ему сложно было бы выполнять координирующие функции, обеспечивать согласованное функционирование конституционно самостоятельных органов власти, и его роль свелась бы к осуществлению прямого административного руководства.¹⁸